Uzasadnienie
Alfred K. był zatrudniony w Zakładach Stolarki Budowlanej w R. do dnia 31 stycznia 1991 r.; z tym dniem stosunek pracy uległ rozwiązaniu w trybie porozumienia stron na wniosek pracownika. Ponadto Alfred K. był właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w R., składającego się z działek gruntowych nr 38, 41 i 42, o ogólnej powierzchni 2,51 ha, a powierzchni przeliczeniowej 1,43 ha. Nieruchomość tę Alfred K. przekazał w formie darowizny na rzecz żony - Otylii K. aktem notarialnym sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w Z. dnia 13 lutego 1991 r.
Dnia 14 lutego 1991 r. Alfred K. zgłosił się w Rejonowym Biurze Pracy w B. jako bezrobotny poszukujący pracy i został wpisany do rejestru bezrobotnych. W karcie rejestracyjnej podpisał oświadczenie, że nie jest właścicielem ani posiadaczem /samoistnym, zależnym/ gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 1 ha i nie podlega ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej pracy lub działalności; ponadto oświadczył, że o wszelkich zmianach danych w karcie niezwłocznie poinformuje biuro pracy. Jednocześnie złożył wniosek w sprawie ustalenia uprawnień do zasiłku rodzinnego na syna Tobiasza K., urodzonego dnia 3 maja 1985 r. W ust. 1-4 tego wniosku stwierdził, że matką Tobiasza jest żona wnioskodawcy Otylia K., zamieszkała w R., która nie pracuje. Na podstawie decyzji wydawanych przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. Alfredowi K. wypłacono w czasie od dnia 14 lutego do dnia 11 września 1991 r. sumę 4 833 650 zł tytułem zasiłku dla bezrobotnych i zasiłku rodzinnego na syna.
Ostatnia decyzja, przyznająca Alfredowi K. zasiłek za okres od dnia 13 sierpnia do dnia 11 września 1991 r., została wydana w dniu 9 września 1991 r. na podstawie art. 10 pkt 4 i art. 15 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./.
W zaświadczeniu z dnia 23 września 1991 r. nr FB.IV.3252/154/91 Urząd Gminy i Miasta W. stwierdził, że Alfred K. i jego żona Otylia podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego, będącego własnością żony. Jednocześnie Urząd Gminy i Miasta anulował swoje wcześniejsze zaświadczenie z dnia 12 września 1991 r., w którym stwierdzono, że Alfred K. nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników.
Oświadczeniem z dnia 10 października 1991 r. Alfred K. Zobowiązał się zwrócić pobrane zasiłki, zaznaczając jednak, że nie ma gotówki.
Decyzją z dnia 20 listopada 1991 r. nr BP.9112/379/91/14 Kierownik Urzędu Rejonowego w B., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./, orzekł o wygaśnięciu prawa Alfreda K. do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 12 września 1991 r. i o zwrocie świadczenia pobranego nienależnie z Funduszu Pracy za okres od dnia 14 lutego do dnia 11 września 1991 r. w wysokości 4 833 650 zł. Przesłanką tej decyzji była okoliczność, że Alfred K. złożył w dniu 14 lutego 1991 r. niezgodne z prawdą oświadczenie, iż nie jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, mimo że był posiadaczem gospodarstwa o powierzchni przeliczeniowej 1,43 ha.
W odwołaniu od tej decyzji Alfred K. zarzucił, że nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego, ponieważ prawo to z mocy umowy notarialnej z dnia 13 lutego 1991 r. przysługuje wyłącznie jego żonie. Ubezpieczeniem społecznym rolników został objęty dopiero później. Skoro zaś od dnia 31 stycznia 1991 r. jest bezrobotny i dnia 14 lutego 1991 r. został wpisany do rejestru bezrobotnych, zasiłek z tego tytułu powinien być mu w dalszym ciągu wypłacany, a orzeczenie o zwrocie 4 833 650 zł jest nieważne.
Decyzją z dnia 7 stycznia 1992 r. nr WBP-II-9222/3/92, wydaną z upoważnienia Wojewody J-kiego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ w związku z art. 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. 1991 nr 7 poz. 24 ze zm./, została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji. Według organu II instancji, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 8 lit b ustawy o zatrudnieniu bezrobotnym jest osoba zdolna do pracy i gotowa do jej podjęcia, pozostająca bez pracy i zarejestrowana w rejestrze bezrobotnych, jeżeli nie podlega z mocy samego prawa ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skarżący podlega takiemu ubezpieczeniu i z tego względu nie spełniał i nie spełnia warunków przyznania zasiłku dla bezrobotnych.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Alfred K. zarzuca, że w okresie od dnia 10 czerwca 1988 r. do dnia 31 stycznia 1991 r. pozostawał w zatrudnieniu. Dnia 14 lutego 1991 r. przekazał w drodze darowizny posiadane gospodarstwo rolne swojej żonie Otylii i został wpisany do rejestru dla bezrobotnych, w związku z czym nabył prawo do zasiłku. Artykuł 16 ustawy o zatrudnieniu nie stwarza podstawy do wstrzymania wypłaty tego zasiłku, zwłaszcza że nie wprowadził nikogo w błąd, a "w tym wypadku zawiniły urzędy".
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Biura Pracy z upoważnienia Wojewody J-kiego wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżoną decyzją Wojewody J-kiego i poprzedzająca jej wydanie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. orzeczono o wygaśnięciu prawa Alfreda K. do zasiłku dla bezrobotnych i o obowiązku zwrotu przez niego nienależnie pobranego świadczenia z Funduszu Pracy za okres od dnia 14 lutego do dnia 11 września 1991 r. Treść rozstrzygnięcia jest niedostatecznie precyzyjna, gdyż w istocie decyzja orzeka o odmowie przyznania zasiłku z dniem 12 września 1991 r.
Decyzje te obejmowały zasiłek dla bezrobotnych przyznany i wypłacany skarżącemu na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ i zostały wydane na podstawie przepisów tej ustawy, mimo że w dniu wydania decyzji organu drugiej instancji obowiązywała już nowa ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457/.
Według art. 70 ustawy z dnia 16 października 1991 r. jej przepisy, poza szczegółowo określonymi wyjątkami, weszły w życie z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu, w którym została ona ogłoszona, to jest z dniem 1 grudnia 1991 r. Przy takim stanie prawnym zaskarżona decyzja Wojewody J-kiego podlega ocenie zarówno na podstawie starej, jak i nowej ustawy, zwłaszcza dlatego, że przepisy przejściowe nowej ustawy nie regulują dostatecznie skutków prawnych czynności podjętych w sprawach wszczętych przed jej wejściem w życie, a rozstrzyganych ostatecznie dopiero po tym dniu.
Według art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, przez co - w myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy - należało rozumieć osobę zdolną do pracy i gotową do jej podjęcia w ramach stosunku pracy, pozostającą bez pracy i zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zamieszkania organie zatrudnienia stopnia podstawowego jeżeli nie pobiera emerytury, nie podlega z mocy samego prawa ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie prowadzi działalności gospodarczej lub nie podlega ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu.
Stosownie do obowiązującego od dnia 1 grudnia 1991 r. art. 2 ust. 1 pkt 9 cytowanej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, przez co rozumieć należy osobę zdolną do pracy i gotową do jej podjęcia w ramach stosunku pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, pozostającą bez pracy i nie uczącą się w szkole, z wyjątkiem szkół wieczorowych i zaocznych, jeśli podjęła naukę w szkole wieczorowej lub zaocznej w okresie zatrudnienia, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zamieszkania rejonowym urzędzie pracy, jeżeli /między innymi/ osoba ta ani jej małżonek nie jest właścicielem lub posiadaczem /samoistnym lub zależnym/ gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego albo gospodarstwa stanowiącego dział specjalny produkcji rolnej w rozumieniu przepisów podatkowych, chyba że wysokość podatku rolnego z tego gospodarstwa nie przekracza wysokości podatku rolnego z 1 ha przeliczeniowego.
Obecnie obowiązujące kryteria przyznania zasiłku bezrobotniemu, który jest małżonkiem osoby będącej właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego, są odmienne od warunków ustalonych w cytowanej wcześniej ustawie z dnia 29 grudnia 1989 r.
Przy ocenie zaskarżonej decyzji decydujące znaczenie ma okoliczność, że rozstrzyga ona o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych od dnia 12 września 1991 r. i o nienależnie pobranych zasiłkach w okresie od dnia 14 lutego do dnia 11 września 1991 r. Stosownie do art. 70 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457/, uwzględniając przy tym ogólną zasadę, że ustawa nie działa wstecz, należy przyjąć, że organy I i II instancji prawidłowo oceniły przesłanki odmowy przyznania skarżącemu z dniem 12 września 1991 r. zasiłku dla bezrobotnych.
Jako małżonek osoby będącej właścicielem gospodarstwa rolnego skarżący podlegał ubezpieczeniu z mocy art. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. 1991 nr 7 poz. 24 ze zm./ i wobec tego nie spełniał określonej w art. 2 ust. 1 pkt 8 lit. "b" ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ przesłanki uznania go za bezrobotnego. W konsekwencji nie przysługiwało mu przewidziane w art. 15 ust. 1 tej ustawy prawo do zasiłku z tego tytułu. Organy do spraw zatrudnienia zatem zasadnie odmówiły mu przyznania zasiłku dla bezrobotnych od dnia 12 września 1991 r.
Omawiana ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu natomiast nie zawierała żadnych unormowań kwestii nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, a w szczególności nie zawierała przepisu, na podstawie którego dopuszczalne byłoby orzekanie w drodze postępowania administracyjnego o obowiązku zwrotu takich świadczeń.
Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przez bezrobotnego został ustanowiony dopiero w art. 23 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457/, której przepisy -jak wyżej powiedziano - nie mają zastosowania w odniesieniu do świadczeń przyznanych i wypłaconych przed dniem 1 grudnia 1991 r. Nie oznacza to jednak, by pod rządem ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ brak było obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Przepisy tej ustawy jedynie nie stanowiły bezpośrednio o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku ani nie określały trybu ustalania i egzekwowania takiego obowiązku. W szczególności źródła tego zobowiązania nie można upatrywać ani w art. 2 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, ani w przepisach jej rozdziału 7 o Funduszu Pracy. Zgodnie z art. 39 tej ustawy, w sprawach nie uregulowanych przepisami o Funduszu Pracy stosuje się odpowiednio przepisy prawa budżetowego o gospodarce funduszami celowymi. W związku z tym należy podkreślić, że również art. 18 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18/ nie przewiduje orzekania w drodze decyzji administracyjnej o obowiązku zwrotu środków wypłaconych z funduszów celowych. Administracyjnego trybu postępowania w celu dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszów celowych nie przewidują również przepisy obowiązującego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 27 grudnia 1984 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej funduszów celowych /M.P. nr 30 poz. 207/.
W związku z tym jedynie właściwą drogą dochodzenia zwrotu świadczeń nienależnie pobranych z Funduszu Pracy przed dniem 1 grudnia 1991 r. jest droga procesu cywilnego na zasadzie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu.
W sytuacji gdy wypłata zasiłku dla bezrobotnego z Funduszu Pracy została dokonana na podstawie decyzji administracyjnej o przyznaniu tego zasiłku, warunkiem żądania zwrotu tego świadczenia jako nienależnie przyznanego jest stwierdzenie nieważności bądź uchylenie tej decyzji.
Skoro zaś, jak to zgodnie podnoszą organy I i II instancji, przyznanie zasiłku zostało spowodowane nieprawdziwym oświadczeniem bezrobotnego, uchylenie decyzji o przyznaniu nienależnego zasiłku dla bezrobotnych powinno nastąpić z zastosowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o wznowieniu postępowania /art. 145 par. 1/. (...)
Wobec powyższego decyzję Wojewody J-kiego i decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B., w części dotyczącej ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych zasiłków z Funduszu Pracy, należało na zasadzie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylić, natomiast w pozostałej części, dotyczącej odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych po dniu 11 września 1991 r., skargę należało oddalić na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa.