Uzasadnienie
Uchwałą nr XII/80/95 z dnia 28 czerwca 1995 r. Rada Gminy O. dokonała zmian w statucie Gminy O. Według nowego brzmienia par. 35 ust. 1 statutu "organem wykonawczym Gminy jest Zarząd Gminy, który stanowią Wójt i pięciu członków", a zgodnie ze zmienionym par. 38 ust. 2 statutu "posiedzeniom Zarządu przewodniczy Wójt, a w razie nieobecności Wójta członek Zarządu przez niego wskazany". W wyniku powyższych zmian zostało zniesione w gminie O. stanowisko zastępcy wójta. W związku ze zniesieniem stanowiska zastępcy wójta pozostają dalsze zmiany w statucie gminy, polegające na skreśleniu postanowień par. 35 ust. 5 i par. 41 ust. 2 statutu oraz skreśleniu w par. 35 ust. 2 statutu słów "i jego zastępcy".
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 lipca 1995 r. nr ON.II.0914/31/95 Wojewoda (...) na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy O. Zdaniem Wojewody, uchwała narusza przepisy art. 26 ust. 2 i art. 28 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepisy te powodują, że w gminie oprócz wójta /burmistrza, prezydenta/ są wybierani przez rady gmin ich zastępcy i tylko wybrani przez radę gminy zastępcy mogą spełniać funkcje wójta /burmistrza, prezydenta/ w razie ich nieobecności.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina O., wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia. Zdaniem Gminy, przepis art. 26 ust. 2 ustawy samorządowej zawiera jedynie enumeratywne określenie składu zarządu gminy, a art. 28 ust. 4 ustala wyłącznie tryb wyboru zastępcy wójta, z czego nie można wnosić, że utworzenie stanowiska zastępcy wójta i jego wybór mają charakter obligatoryjny. Tworzenie stanowiska zastępcy wójta w gminie nie zawsze jest uzasadnione realnymi potrzebami i rada gminy, kierując się tymi potrzebami i zasadą oszczędnego gospodarowania środkami pieniężnymi przeznaczonymi na płace, ma prawo samodzielnie decydować o utworzeniu w gminie stanowiska zastępcy wójta. Natomiast sprawa zastępstwa wójta w razie jego nieobecności może być rozstrzygana w trybie przewidzianym w art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym przez powierzenie spraw gminy sekretarzowi gminy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, podkreślając, że art. 33 ust. 4 ustawy stanowi jedynie o możliwości powierzania sekretarzowi gminy prowadzenia określonych spraw, nie stwarza natomiast podstawy do zlecenia mu pełnienia obowiązków wójta w pełnym zakresie.
Skarga została wniesiona przez Gminę zgodnie z uchwałą nr XIII/88/95 Rady Gminy O. z dnia 9 sierpnia 1995 r. w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ określa skład zarządu gminy, zaliczając do niego obok wójta i burmistrza oraz członków zarządu także zastępców wójta lub burmistrza, art. 28 tej ustawy zaś ustala zasady i tryb wyboru zarządu, w tym także zastępców wójta lub burmistrza.
Przepisy te, co zarzuca skarżąca Gmina, nie stanowią wprost o obowiązku utworzenia stanowiska zastępcy wójta w gminie i jego wyboru. Nie oznacza to jednak, że rada gminy może w statucie gminy zrezygnować z tej funkcji.
Ustosunkowując się do rozbieżnych stanowisk Gminy i organu nadzoru w tym przedmiocie, należy w szczególności wskazać na charakter i rolę, jaką w gminie spełnia wójt i burmistrz.
Podstawowe zadania wójta /burmistrza/ określa art. 31 ustawy o samorządzie terytorialnym. W przepisie tym wyszczególniono trzy grupy spraw, a mianowicie: organizowanie pracy zarządu, kierowanie bieżącymi sprawami gminy i reprezentowanie gminy na zewnątrz.
Z mocy art. 32 ust. 1 tej ustawy w sprawach nie cierpiących zwłoki, związanych z bezpośrednim zagrożeniem interesu publicznego, wójt lub burmistrz podejmują czynności należące do kompetencji zarządu.
Na zasadzie art. 33 ust. 4 ustawy, w zakresie ustalonym przez zarząd, wójt lub burmistrz może powierzyć prowadzenie spraw gminy w swoim imieniu sekretarzowi gminy. Powierzenie w trybie tego przepisu prowadzenia spraw gminy sekretarzowi gminy będzie miało z zasady ograniczony charakter, skoro jest uzależnione od zakresu ustalonego przez zarząd gminy; nie powinno więc obejmować całości zadań wójta. Należy przy tym podkreślić, że powierzenie części spraw wójta sekretarzowi gminy, o czym mówi art. 33 ust. 4 ustawy, może obejmować tylko niektóre zadania wymienione w art. 31 ustawy, to jest kierowanie bieżącymi sprawami gminy i reprezentowanie gminy na zewnątrz. Nie może natomiast wójt gminy powierzać sekretarzowi zadań związanych z organizowaniem pracy zarządu, gdyż te zadania, co wynika z art. 26 ust. 2 ustawy, należą do wyłącznej kompetencji wójta jako przewodniczącego zarządu; ponadto pozostawałoby to w oczywistej sprzeczności z art. 34 ustawy. Sekretarz gminy i pracownicy urzędu gminy wykonują w tym zakresie wyłącznie czynności wykonawcze pod kierownictwem wójta.
Przepisy ustawy, a w szczególności jej art. 26 ust. 2 i art. 31, nie przewidują też możliwości upoważnienia przez wójta innego członka zarządu gminy do organizowania pracy zarządu. Nie można również uznać za dopuszczalne powierzania przez wójta sekretarzowi gminy spraw, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy. Przepis ten, noszący wyraźnie charakter szczególny, podlega ścisłemu stosowaniu i kompetencje wójta w nim określone nie mogą być przenoszone ani na sekretarza, ani na innego pracownika gminy.
Istota funkcji zastępcy wójta lub zastępcy burmistrza polega na tym, że w razie nieobecności wójta lub burmistrza jest on z mocy ustawy upoważniony do wykonywania wszystkich jego zadań bez potrzeby szczególnego umocowania, w tym zwłaszcza do organizowania pracy zarządu i przewodniczenia zarządowi oraz do podejmowania czynności, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy, zastrzeżonych do wyłącznych uprawnień wójta.
Na zasadzie art. 26 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ rada gminy jest obowiązana dokonać wyboru zastępcy lub zastępców wójta /burmistrza/ i nie może zaniechać utworzenia tego stanowiska w gminie.
Nie oznacza to, że zastępca wójta musi być pracownikiem gminy zatrudnionym w pełnym lub niepełnym wymiarze czasu pracy. Zastępcą wójta może być również osoba, która będzie pracować w gminie tylko w czasie nieobecności wójta.
Nie ma też przeszkód prawnych do wyboru na nieetatowe stanowisko zastępcy wójta sekretarza gminy, co powiedziano już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1991 r. SA/Po 1479/90 /ONSA 1991 Nr 3-4 poz. 67 oraz OSP 1992 z. 9 poz. 200 str. 416 z glosą W. Masewicza/.
Skargę, jako "nieuzasadnioną", należało oddalić stosownie do art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.