Uzasadnienie
Rozalia i Kazimierz małżonkowie P. ubiegali się o sprzedanie im domu jednorodzinnego typu bliźniaczego przy ul. J. w K., który został przekazany na rzecz Skarbu Państwa przez dotychczasowych właścicieli, wyjeżdżających na stale za granicę. Dom ten zajmuje matka poprzedniego właściciela, Anna R., która wniosła także skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzje administracyjne odmawiające jej przydzielenia lokalu mieszkalnego w tym domu /SA/Wr 194/82/.
Kazimierz P. natomiast zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo z dnia 13 marca 1982 r. nr GT.H-6225/92/81/82, podpisane z upoważnienia Wojewody Wałbrzyskiego przez zastępcę Dyrektora Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska, który poinformował skarżących i ich pełnomocnika, że pismo Naczelnika Miasta K. z dnia 18 stycznia 1982 r. nr GT.8225-25/81/82 nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym stronie nie przysługuje od niego odwołanie. Pismo to bowiem zawierało tylko informację, że organ administracji nie zamierza przeznaczyć przedmiotowego budynku do sprzedaży, lecz zasiedlić go w trybie przepisów prawa lokalowego.
Natomiast zaskarżone pismo wyjaśniało dodatkowo, że przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży na rzecz osób fizycznych należy do kompetencji organu administracji państwowej stopnia podstawowego i następuje w formie zarządzenia, które nie podlega zaskarżeniu.
Skarga Kazimierza P. wywodzi, że pismo Naczelnika Miasta K. jest decyzją w rozumieniu art. 107 Kpa, ponieważ rozstrzyga merytorycznie sprawę, pomimo braku uzasadnienia i podstawy prawnej, jednakże narusza interes strony, pozbawiając ją możliwości odwołania się od wadliwych rozstrzygnięć organów administracji. Następnie wskazuje się w skardze, że za warunki mieszkaniowe oraz przysługujące im roszczenie z tytułu mienia pozostawionego za granicą, odmówienie im możliwości nabycia przedmiotowego domu mieszkalnego narusza przepisy prawa materialnego oraz interes społeczny, a w szczególności słuszny interes strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 196 par. 1 Kpa sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, oceniając prawidłowość zastosowania przepisów prawa i ich wykładni, nie jest natomiast uprawniony do badania pozostałych przesłanek podejmowania decyzji, także względów celowości i słuszności, jeśli nie są one zawarte w treści stosowanych norm prawnych.
Decyzją administracyjną jest "orzeczenie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie" /W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, str. 47/.
Według poglądu przyjętego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami administracyjnymi, pomimo braku formy przewidzianej w art. 107 par. 1 Kpa, jeżeli zawierają niezbędne elementy tam wymienione, a mianowicie: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Natomiast w nauce postępowania administracyjnego, uwzględniając nie tyle katalog elementów z art. 107 par. 1 Kpa, ile składniki stosunku prawnego, wskazuje się także na następujące konieczne elementy decyzji:
- - określenie podmiotu nabycia praw lub ustalenia obowiązku,
- - sformułowanie treści tego prawa lub obowiązku albo ustosunkowanie się do żądania strony,
- - możliwość ustalenia podstawy prawnej działania organu administracji oraz oznaczenie tego organu.
W świetle powyższych konstatacji można zatem zgodzić się z twierdzeniem skargi, że pisma Naczelnika Miasta K. z dnia 18 stycznia 1982 r. i zastępcy dyrektora wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Wałbrzychu z dnia 13 marca 1982 r. są wprawdzie "ułomnymi", ale jednak decyzjami administracyjnymi, tym bardziej że dotyczą materii, w której indywidualne sprawy załatwiane są decyzjami, które zgodnie z art. 1086 par. 2 pkt 7 Kpa, mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. jednakże wbrew poglądowi skarżących nie są to decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty, a więc odmawiające sprzedania im spornego domu jednorodzinnego /art. 104 par. 2 Kpa/, lecz przewidziane w przepisie art. 105 par. 1 Kpa decyzje o umorzeniu postępowania.
Do takiego wniosku prowadzi rozumowanie oparte na założeniu, że zgodnie z art. 61 par. 3 Kpa podanie strony, doręczone organowi administracyjnemu, wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie. Jeżeli jednak organ ten stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia sprawy, np. gdy obiekt, którego sprzedania żąda strona, nie jest przeznaczony do sprzedaży, powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe /pogląd taki zawarto w wyroku NSA z dnia 5 stycznia 1982 r. w sprawie II SA 919/81/. Nieuzasadnione jest zatem nie tylko rozpatrywanie takiego wniosku co do jego istoty, ale także poprzestanie na poinformowaniu wnioskodawcy w formie pisma o niemożliwości uwzględnienia żądania. Wydanie bowiem decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 par. 1 Kpa zapewnia stronie wszelkie gwarancje procesowe przewidziane w postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza możliwość odwołania się do organu II instancji oraz zaskarżenia decyzji ostatecznej tego organu do sądu administracyjnego.
Sądowa kontrola takiej decyzji polega na zbadaniu poprawności przebiegu postępowania administracyjnego, prowadzącego do jej wydania, a także ustaleniu, czy istotnie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, a więc w przypadku rozpoznawanej sprawy - czy budynek faktycznie nie jest przeznaczony do sprzedaży. Nie podlega natomiast tej kontroli samo przeznaczenie określonego składnika majątku państwowego, także domu jednorodzinnego, do sprzedaży osobom fizycznym bez wskazania nabywcy, ponieważ dla tej czynności organów nie jest przewidziana forma decyzji administracyjnej. Organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 Kpa, ale tylko "w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych" /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/. Działanie organów w formie decyzji ma wynikać z przepisu prawa materialnego w sposób nie pozbawiający wątpliwości, że rozstrzygnięcie ma charakter decyzji.
We wszystkich wypadkach, w których prawodawca przewidział formę decyzji dla załatwienia określonego typu spraw, formułuje to wprost /np. "organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji"/ bądź w inny sposób wskazuje, że chodzi o jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach skonkretyzowanego podmiotu w indywidualnej sprawie, /"zezwala", "zabrania", "nakazuje", "przyznaje", "stwierdza" itp./.
Natomiast według mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie par. 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków /Dz.U. nr 13 poz. 120 ze zm./, przewidzianych do oddania osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste terenów państwowych zabudowanych budynkami (...)". dopiero po upływie terminu określonego w obwieszczeniach, zawierających takie wykazy /par. 4/, organy przystępują do rozpatrzenia złożonych wniosków i wydawania decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę zawarcia umowy notarialnej o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste z równoczesną sprzedażą położonego na nim domu. Taka kolejność i forma czynności organów orzekających z sprzedaży wynika w szczególności z par. 9 i 11 cytowanego rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./.
Dotychczasowe wywody prowadzą więc do wniosku, że przeznaczenie w formie wykazu określonych składników nieruchomego majątku państwowego do sprzedaży osobom fizycznym /nieruchomości PFZ, domy jednorodzinne, lokale w domach wielomieszkaniowych/ należy wprawdzie do właściwości organów administracji, tj. jednostronnej ustalenia wiążących konsekwencji obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, ma rozstrzygnięcie organu o tym, któremu spośród wnioskodawców sprzedać składnik majątkowy wskazany w wykazie.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że budynek położony przy ul. J., stanowiący własność Skarbu Państwa, nie został przeznaczony do sprzedaży osobom fizycznym przez uprawniony do tego organ administracji państwowej, tj. Naczelnika Miasta K. Wszczęte na żądanie skarżących postępowanie administracyjne w sprawie sprzedaży im tego domu stało się zatem bezprzedmiotowe, a w konsekwencji - decyzje administracyjne umarzające postępowanie z tego powodu nie naruszają prawa. Decyzje te - wobec niezachowania przewidzianej przepisami postępowania administracyjnego formy decyzji administracyjnej - oczywiście uchybiają tym przepisom, zwłaszcza zaś brakuje w nich pouczenia o przysługujących środkach zaskarżania. Wskazane uchybienia jednak nie wpłynęły w sposób istotny na wynik sprawy, skoro została ona rozpatrzona przez obie instancje administracyjne, a skargę na te decyzje rozpoznał Naczelny Sąd Administracyjny.
W tych warunkach zaskarżonym decyzjom nie można skutecznie postawić zarzutu niezgodności z prawem materialnym bądź naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy, przeto skargę Kazimierza P. na podstawie art. 207 par. 5 Kpa należało oddalić jako nieuzasadnioną.