Uzasadnienie
Uchwałą nr X/90/95 z dnia 23 maja 1995 r. w sprawie ustalenia opłat administracyjnych Rada Miejska w J., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w związku z art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ w par. 1 wprowadziła opłatę administracyjną od następujących czynności urzędowych:
1/ za wydanie wypisów lub wyrysów miejscowego planu zagospodarowania od każdej pełnej i zaczętej strony formatu A-4 a/ jednobarwnych 10 zł b/ kolorowych 50 zł 2/ za wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a/ dla budownictwa mieszkaniowego 10 zł b/ dla pozostałych 50 zł
Wojewoda w J. w trybie art. 93 ustawy o samorządzie terytorialnym zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego par. 1 pkt 2 lit. "a" powyższej uchwały, w którym wprowadzono opłatę administracyjną za wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budownictwa mieszkaniowego. Wojewoda wyjaśnił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona już została zasada, że niedopuszczalne jest wprowadzanie opłaty administracyjnej za czynności, które podlegają opłacie skarbowej bądź też zostały wyraźnie w przepisach o opłacie skarbowej od tej opłaty zwolnione. Na mocy zaś art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 4 poz. 23 ze zm./ podania i załączniki od podań w sprawach budownictwa mieszkaniowego nie podlegają opłacie.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta J. wniósł o oddalenie skargi i zarzucił, że z mocy art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej nie podlegają opłacie skarbowej podania i załączniki do podań, czynności urzędowe, zaświadczenia oraz zezwolenia w sprawach budownictwa mieszkaniowego. Czynności urzędowe, o których wyżej mowa, określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/. Natomiast czynności w sprawach zagospodarowania terenu, podejmowane na podstawie art. 39 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/, nie mogą być ocenione jako czynności w sprawach budownictwa mieszkaniowego. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu istotą rozstrzygnięcia jest zagospodarowanie przestrzenne terenu, a nie czynności budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ rada gminy może wprowadzać opłatę administracyjną za czynności urzędowe wykonywane przez podległe jej organy, jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej.
W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1991 r. SA/Wr 7/91 /OSP 1991 nr 11-12 poz. 166/, z dnia 24 marca 1992 r. SA/Wr 295/92 /ONSA 1993 Nr 3 poz. 59/ i z dnia 30 stycznia 1992 r. SA/Gd 1369/91 /ONSA 1993 Nr 2 poz. 37/ był wyrażony jednolity pogląd, że: 1/ opłata administracyjna może być wprowadzona przez radę gminy tylko w sprawach własnych gminy oraz 2/ przez czynność objętą przepisami o opłacie skarbowej, od której opłata administracyjna nie może być ustanowiona, rozumieć należy czynności, dla których w ustawie o opłacie skarbowej bądź rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy ustalony został obowiązek uiszczania takiej opłaty, a także czynności, które z mocy wyraźnego przepisu tej ustawy i rozporządzenia zostały z opłaty skarbowej wyłączone lub zwolnione.
Czynności wydawania wypisów lub wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego na zasadach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ należą do zadań własnych gmin, co wynika z art. 4 ust. 1, art. 26 i art. 40 ust. 3 tej ustawy.
Przed wejściem w życie powyższej ustawy sprawy zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności określania linii rozgraniczających terenu inwestycji oraz warunków zabudowy, warunków technicznych realizacji inwestycji, warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska i dóbr kultury oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, rozstrzygane były w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wydawanej na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./.
Na mocy par. 4 ust. 1 pkt 11 i 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 1994 r. w sprawie opłaty skarbowej /Dz.U. nr 136 poz. 705/ został wprowadzony obowiązek opłaty skarbowej od udzielenia wskazania lokalizacyjnego lub wydania decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji i od zatwierdzenia planu realizacji inwestycji budowlanej.
Takie określenie czynności podlegającej opłacie skarbowej, oparte na pojęciach ustawowych, które 1 stycznia 1995 r. utraciły swoją moc na skutek uchylenia ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./ i ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, nie stwarza podstawy do pobierania opłaty skarbowej od wydawanych po 1 stycznia 1995 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przewidzianych w art. 39 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/. Obowiązek opłaty skarbowej jest obowiązkiem o charakterze podatkowym i z tego względu wymiar i pobór tej opłaty nie może być dokonywany przez stosowanie przepisu prawnego na zasadzie analogii (...).
Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu, w szczególności jego zabudowa, wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydanie takiej decyzji jest jednym z warunków, od których uzależnione jest uzyskanie przez uczestnika procesu budowlanego pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/.
Z brzmienia art. 39 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, wymagającego wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w szczególności w sprawach jego zabudowy, oraz z art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego, który uzależnia wydanie pozwolenia na budowę od ważności wymienionej wyżej decyzji, należy wnosić, że zarówno uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla celów jego zabudowy, jak uzyskanie pozwolenia na budowę, są czynnościami w toku procesu budowlanego, a więc są w ogólniejszym znaczeniu sprawą budowlaną.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 4 poz. 23 ze zm./ nie podlegają opłacie skarbowej podania i załączniki do podań, czynności urzędowe, zaświadczenia oraz zezwolenia w sprawach budownictwa mieszkaniowego. Na zasadzie art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ rada gminy nie może wprowadzać obowiązku opłaty administracyjnej za wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla celów budownictwa mieszkaniowego. Decyzję taką należy ocenić jako wydaną w sprawach budownictwa mieszkaniowego, które nie podlegają opłacie skarbowej z mocy art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 4 poz. 23 ze zm./.
(...) Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd stwierdził nieważność par. 1 pkt 2 lit. "a" zaskarżonej uchwały.