Uzasadnienie
Na wniosek Przedsiębiorstwa Usług Socjalnych Budownictwa w K. Naczelnik Miasta i Gminy w K. Z., decyzją z dnia 4 października 1983 r. nr 7013/53/83, stwierdził wygaśnięcie prawa użytkowania przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Budownictwa Miejskiego w B. państwowej nieruchomości z zabudowaniami, o powierzchni 4,86 ha, położonej we wsi J., i orzekł o przekazaniu części tej nieruchomości o powierzchni 4,61 ha, zabudowanej domem wczasowym, na rzecz Przedsiębiorstwa Usług Socjalnych Budownictwa w K., a działki gruntu rolnego o powierzchni 0,25 ha - na rzecz Państwowego Przedsiębiorstw Hodowlanego w Sz. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że zasadniczą część nieruchomości przekazano już wnioskodawcy zarządzeniem Naczelnego Dyrektora Ś-kiego Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego w K. z dnia 30 marca 1974 r. Ponieważ jednak nie dokonano formalnych czynności związanych ze zmianą użytkownika, to konieczne było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości przez wydanie decyzji na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej /Dz.U. 1969 nr 1 poz. 1 ze zm./.
Odwołując się od tej decyzji, Kombinat Budowlany w B. /następca prawny Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Budownictwa Miejskiego w B./ wskazał tylko na poczucie pokrzywdzenia spowodowanego rozstrzygnięciem, które w okresie wprowadzenia w życie reformy gospodarczej znacznie utrudnia planowaną działalność socjalną. Nie wspomniał natomiast o argumentach natury prawnej, przemawiających przeciw zaskarżonej decyzji.
Działający z upoważnienia Wojewody Wałbrzyskiego dyrektor Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych - w wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania - uchylił decyzję Naczelnika i umorzył w tej sprawie postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego z dnia 30 grudnia 1983 r. /nr GTK.on.46-462/9/83/ przyjęto, że nieruchomość prawidłowo i skutecznie przekazano zarządzeniem Naczelnego Dyrektora Ś-kiego Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego z 1974 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych /Dz.U. 1970 nr 28 poz. 225/, wobec czego nie było podstaw do ponownego rozstrzygania o tej nieruchomości z zastosowaniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r.
Zaskarżając decyzję Wojewody Wałbrzyskiego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kombinat Budowlany w B. powołał się na nie występujący w kodeksie postępowania administracyjnego przepis art. 150 par. 2 pkt 7 i wnosił o jej uchylenie jako opartej na stanie prawnym nie istniejącym w czasie orzekania. Dopiero w skardze Kombinat ujawnił decyzję Generalnego Dyrektora Ś-kiego Zjednoczenia Budownictwa Mieszkaniowego w K. z dnia 1 sierpnia 1981 r., przekazującą sporną nieruchomość ponownie skarżącemu Kombinatowi, który zatem jest obecnie prawnym jej użytkownikiem. W tej sytuacji - zdaniem Kombinatu - organ odwoławczy mógł uchylić, bądź utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję I instancji, nie mógł jednak umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowego.
W swojej odpowiedzi na skargę organ II instancji wnosił o jej oddalenie, gdyż fakt ponownego przekazania spornej nieruchomości stronie skarżącej wprawdzie nie był znany organowi administracji państwowej, to jednak nie zmienia on zasadności samego rozstrzygnięcia. Ujawniona bowiem w skardze decyzja z dnia 1 sierpnia 1981 r. rozstrzyga skutecznie o stanie prawnym nieruchomości, wyłączając zarazem - w świetle obowiązujących obecnie przepisów o przedsiębiorstwach państwowych - możliwość dokonywania obrotu tą nieruchomością w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Punktem wyjścia przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Wałbrzyskiego musi być ustalenie zakresu obowiązywania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej /Dz.U. 1969 nr 1 poz. 1 ze zm./, powołanego jako podstawa prawna z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych /Dz.U. 1970 nr 28 poz. 225/. Organ II instancji bowiem zajmuje konsekwentnie stanowisko, że wydane na podstawie tych ostatnich przepisów decyzje dyrektora zjednoczenia o przekazaniu nieruchomości pomiędzy przedsiębiorstwami zgrupowanymi w jednym zjednoczeniu prawnie i skutecznie rozstrzygały o użytkowaniu tej nieruchomości, "wyłączając zarazem w świetle obowiązujących obecnie przepisów o przedsiębiorstwach państwowych możliwości dokonywania obrotu nieruchomością w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej".
Zawarta w końcowej części tego zdania sugestia, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. przestały obowiązywać przedsiębiorstwa państwowe pod rządami ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. nr 24 poz. 122/, musi być uznana za chybioną. Sposób sformułowania zasad samodzielności i samofinansowania przedsiębiorstw, jak i treść klauzuli derogacyjnej w art. 69 powyższej ustawy, nie pozwalają bowiem przyjąć, że z powodu jej wejścia w życie przepisy cytowanego rozporządzenia utraciły moc obowiązującą, skoro w sprawach nie unormowanych przepisami ustawy, aktami wykonawczymi do niej oraz ustawami, o których mowa w art. 14 ust. 2 i art. 51, zachowana została ciągłość regulacji prawnej dotyczącej przedsiębiorstw.
Istota przedstawionego stanowiska organu II instancji polega na tym, że skoro status prawny konkretnej nieruchomości państwowej w zakresie jej użytkowania został prawidłowo ukształtowany na podstawie cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r., to wobec tej samej nieruchomości nie może być stosowany - w celu nadania takiego samego statusu - tryb przekazywania przewidziany w rozporządzeniu z dnia 22 listopada 1968 r.
Uzasadnienia tak sformułowanego poglądu należy poszukiwać we wzajemnym stosunku obu tych aktów normatywnych. Stosownie do par. 1 ust. 1 tego ostatniego rozporządzenia, przedmiotem przekazania na podstawie i w trybie jego przepisów są następujące nieruchomości państwowe położone na obszarze gmin:
- nieruchomości rolne w rozumieniu przepisów wydanych n a podstawie art. 160 par. 3 Kc,
- nieruchomości przeznaczane - stosownie do przepisów o terenach budowlanych na obszarze wsi lub przepisów o planach zagospodarowania przestrzennego albo przepisów o państwowym gospodarstwie leśnym - na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną, jeżeli nie zostały przekazane na te cele, a są lub mogą być wykorzystane na cele produkcji rolnej,
- nieruchomości wykazane w ewidencji gruntów jako nieużytki, jeżeli wchodzą w skład gospodarstw rolnych i nie są przeznaczone - stosownie do przepisów wyżej wymienionych - na cele nie związane z produkcją rolną.
Według par. 25 ust. 2 omawianego rozporządzenia z dnia 22 listopada 1968 r. w zakresie przekazywania nieruchomości objętych tym rozporządzeniem nie stosuje się dotychczasowych przepisów regulujących tę kwestię, w tym także przepisów rozporządzenia z dnia 4 października 1958 r. A zatem w zakresie nie objętym rozporządzeniem z dnia 22 listopada 1968 r. - również po jego wejściu w życie - miały zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 4 października 1958 r. Ponieważ sporna nieruchomość, zabudowana domem wczasowym, przeznaczona jest wyłącznie na cele socjalne załóg przedsiębiorstw budowlanych, to pod względem przedmiotowym nie obejmuje jej par. 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 listopada 1968 r. W tej sytuacji trafny jest pogląd zawarty odpowiedzi na skargę, że o stanie prawnym nieruchomości "prawidłowo i skutecznie" rozstrzygnęła decyzja dyrektora Ś-kiego Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego w K. z dnia 1 sierpnia 1981 r., wydana na podstawie par. 8 ust. 3 rozporządzenia z dnia 4 października 1958 r., przewidującego, iż przekazywanie nieruchomości pomiędzy przedsiębiorstwami zgrupowanymi w jednym zjednoczeniu następuje nieodpłatnie na mocy decyzji dyrektora zjednoczenia. W czasie, kiedy podjęto ową decyzję, powołany przepis niewątpliwie obowiązywał, ponieważ dopiero zniesienie zjednoczeń w trybie art. 67 ust. 4 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych podważyło możliwość jego stosowania w sposób wynikający z literalnego brzmienia.
Zasady reformy gospodarczej, na które powoływał się skarżący Kombinat w swoim odwołaniu od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. Z., nie mogą być wykorzystywane przez jednostki gospodarcze jako figura retoryczna osłaniająca ich próby uchylania się od wymagań obowiązującego porządku prawnego, lecz zobowiązują te jednostki do starannego prowadzenia swoich spraw. Kombinat nie dołożył należytej staranności w tej sprawie, skoro swoje odwołanie od decyzji organu I instancji uzasadnił argumentem nie mającym żadnego znaczenia prawnego, pomijając jednocześnie kluczową dla całej sprawy okoliczność, że sporna nieruchomość została ponownie przekazana Kombinatowi decyzją dyrektora zjednoczenia z dnia 1 sierpnia 1981 r. Jeżeli zatem Wojewoda Wałbrzyski powołał się w swej decyzji - jak zarzuca się w skardze - "na nie istniejący w momencie orzekania stan prawny", to taka sytuacja była bezpośrednim następstwem niestarannego dochodzenia interesów przez skarżący Kombinat w postępowaniu administracyjnym.
To swoiste przyczynienie się skarżącego jednak nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Kontynuując zatem rozważania w tym zakresie, należy podkreślić, że gdyby nawet w postępowaniu odwoławczym decyzja dyrektora zjednoczenia z dnia 1 sierpnia 1981 r. została ujawniona, to również wówczas organ odwoławczy powinien wydać decyzję, w której - uchylając decyzję organu I instancji - orzekłby o umorzeniu postępowania tej instancji. Nie tylko osnowa decyzji organu odwoławczego pozostałaby wówczas bez zmiany, ale również jej uzasadnienie prawne. Skoro bowiem decyzja Naczelnika Miasta i gminy wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/, gdyż przekazywanie spornej nieruchomości pomiędzy przedsiębiorstwami nie należało do właściwości terenowego organu administracji państwowej, a nadto dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną /art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa/, to jest decyzją dyrektora zjednoczenia wydaną w stosownym trybie i na podstawie właściwych przepisów, to takie rozstrzygnięcie powinno być uchylone, a postępowanie organu pierwszej instancji umorzone. W tych bowiem warunkach organy administracji państwowej nie mogą rozstrzygać sprawy co do jej istoty /art. 104 par. 2 Kpa/, skoro z podanych wyżej przyczyn postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem Przedsiębiorstwa Usług Socjalnych Budownictwa w K., stało się bezprzedmiotowe /art. 105 par. 1 Kpa/. Skarżący Kombinat nie uzasadnia swego twierdzenia, że organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania w tej sprawie, a jego przekonanie nie znajduje uzasadnienia ani w stanie faktycznym sprawy, ani też w przepisach postępowania administracyjnego, z których wynika, że organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa decyzję o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, gdy zachodzą tego przesłanki wskazane w art. 105 Kpa.
Ujawnienie - już po wydaniu zaskarżonej decyzji - okoliczności, że decyzja dyrektora zjednoczenia z dnia 1 sierpnia 1981 r. rozstrzygała o użytkowaniu spornej nieruchomości w sposób odmienny niż to wynikało z sytuacji prawnej znanej organowi w czasie orzekania, doprowadziło do rozbieżności pomiędzy znanym obecnie stanem sprawy a uzasadnieniem faktycznym zaskarżonej decyzji. Jak jednak wcześniej wywiedziono, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe również w świetle obecnie ujawnionych okoliczności, a zatem taka rozbieżność nie ma wpływu na wynik sprawy, rozumiany jako treść rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że decyzja Wojewody Wałbrzyskiego w ostatecznym rezultacie odpowiada prawu, co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną stosownie do art. 207 par. 5 Kpa.