Uzasadnienie
Uchwałą w sprawie reklam na terenie miasta G., podjętą na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz art. 18 i art. 19 pkt 1 lit. "c" i art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, Rada Miejska w G. określiła warunki i tryb postępowania przy ustawianiu i montażu reklam i szyldów na terenie miasta G. Według postanowień uchwały:
1/ ustawienie oraz montaż reklam i szyldów wymaga zgody odpowiedniego wydziału Urzędu Miejskiego /par. 1 ust. 1/, 2/ do podania o wyrażenie zgody należy załączyć zgodę właściciela obiektu lub terenu, projekt plastyczny reklamy, projekt konstrukcyjny obramowania i egzemplarz mapy zasadniczej lub zdjęcia elewacji /par. 2/, 3/ reklamy uszkodzone, zniszczone lub w złym stanie technicznym podlegają naprawie, odnowieniu lub wymianie w terminie określonym pod rygorem usunięcia bez uprzedniego powiadamiania na koszt stawiającego /par. 5/, 4/ usunięciu podlegają również reklamy wykonane niezgodnie z wydanym pozwoleniem, jeżeli nie zostaną dostosowane do warunków zezwolenia w dodatkowo wyznaczonym terminie /par. 6/.
W par. 3 uchwały określone zostały opłaty administracyjne:
- za zatwierdzenie projektu reklamy i projektu obramowania,
- za lokalizację reklamy wolnostojącej, wymierzonej za każdy rok kalendarzowy,
- za lokalizację pozostałych reklam, przy czym opłata za lokalizację obejmuje wyłącznie umieszczenie reklamy na gruncie i obiekcie gminy /par. 2/. Nieuiszczenie opłaty lokalizacyjnej uzasadnia usunięcie reklamy, po uprzednim zawiadomieniu właściciela i na jego koszt /par. 3/.
Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda, na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej.
Zdaniem Wojewody przepisy art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie stwarzają podstawy do ustanowienia przepisów gminnych w przedmiocie warunków i trybu zakładania reklam, i szyldów.
Brak jest również podstaw prawnych do ustalania opłat administracyjnych z tytułu wydania zezwoleń na założenie reklamy, zatwierdzenie projektu i lokalizację reklamy.
W przepisach uchwały nie określono szczegółowo organu zatwierdzającego reklamę i wydającego pozwolenie na jej założenie, nie wyjaśniono pojęcia reklamy i szyldu, co może powodować trudności w stosowaniu przepisów uchwały.
Wykonywanie urządzeń reklamowych, jako odrębnych obiektów, wymaga natomiast pozwolenia na budowę zgodnie z par. 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./. (...)
W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Prezydent Miasta zarzucił, że na zasadzie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, rada gminy może ustalać warunki zamieszczania reklam na obszarze gminy i powołał się na taki pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r., SA/Wr 516/93.
Rada gminy może również ustalać opłaty administracyjne od reklam na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Pogląd taki wypowiedziany został w komentarzu A. Hanusza: "Podatki i opłaty lokalne", Wyd. 1993, str. 63.
Nie są również uzasadnione wyjaśnienia Wojewody, że użyty w uchwale wyraz "reklama" może budzić wątpliwości, gdyż w Słowniku Języka Polskiego słowo to zostało dostatecznie wyraźnie zdefiniowanie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy może określać warunki umieszczania reklam na budynkach stanowiących własność gminy, natomiast regulacje uchwały Rady Miejskiej obejmują wszelkie obiekty, położone na terenie gminy. Nadto opłaty za umieszczenie reklamy na budynku, stanowiącym własność gminy, mają charakter świadczenia cywilnoprawnego, a nie opłaty administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W wyroku z dnia 2 czerwca 1993 r., SA/Wr 516/93, na który powołuje się w skardze Prezydent Miasta, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy może w zakresie zadań własnych wydawać przepisy gminne, określane w doktrynie przepisami statutowymi.
Opierając się na art. 71 ust. 1 i 2 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1991 r. i art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym sąd stwierdził, że powyższe uprawnienie rad gmin do stanowienia przepisów gminnych w zakresie zadań własnych doznaje ograniczenia w wypadkach, w których określone sprawy z tej dziedziny uregulowane zostały przepisami wyższego rzędu, tj. ustawami i rozporządzeniami wydanymi na podstawie delegacji ustawowych przez inne organy, a także gminne przepisy statutowe nie mogą ograniczać sfery wolności i praw obywatelskich oraz uprawnień jednostek, wynikających z prawa cywilnego i innych działów prawa.
Sprawa zakładania reklam na budynkach uregulowana została częściowo w art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./. Według tego przepisu założenie na budynku reklamy wymaga zgody właściciela /zarządcy/, który ma prawo żądać odpowiedniej opłaty za założenie reklamy oraz opłat miesięcznych za korzystanie z niej, w wysokości ustalonej w drodze wzajemnego porozumienia stron.
Z przedstawionych wyżej wywodów można wyprowadzić pogląd, że na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, rada gminy może w drodze przepisów gminnych określać warunki umieszczenia reklam na budynkach komunalnych i innych obiektach gminnych oraz opłaty z tego tytułu w zakresie, w jakim nie zostało to uregulowane w art. 22 prawa lokalowego i innych przepisach prawa.
Z tak zakreślonego uprawnienia rady gminy wynikają w szczególności następujące ograniczenia:
- Rada gminy nie może określać warunków zakładania reklam na budynkach i innych nieruchomościach, stanowiących własność osób fizycznych i prawnych bądź pozostających w użytkowaniu wieczystym tych osób.
Uprawnienie rady gminy do stanowienia przepisów gminnych ograniczone jest bowiem wyłącznie do zadań własnych, co wynika z art. 7 ust. 1 i art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.
- Rada gminy nie może w drodze przepisu gminnego wprowadzać zakazu usunięcia reklamy, zamontowanej przez osoby fizyczne i prawne na budynkach i innych obiektach gminnych za zgodą lub dorozumianą aprobatą gminnej jednostki organizacyjnej, administrującej tymi obiektami. Wyrażenie takiej zgody jest równoznaczne z zawarciem umowy w przedmiocie założenia reklamy i wszelkie spory z tego tytułu podlegają rozstrzygnięciu przez sądy powszechne, zgodnie z art. 2 par. 1 Kpc.
Natomiast założenie lub zamontowanie reklamy na nieruchomości gminy bez zgody organu gminy lub właściwej jednostki zarządzającej nieruchomością stanowi w istocie naruszenie spokojnego posiadania w rozumieniu art. 342 Kc bądź naruszenie własności w rozumieniu art. 222 par. 2 Kc i zgodnie z art. 2 par. 1 Kpc do rozpoznania takich spraw właściwe są również sądy powszechne.
- Zakresem regulacji uchwały rady gminy nie mogą być objęte sprawy wyglądu i zatwierdzenia formy architektonicznej urządzeń reklamowych, które to zadanie zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ oraz par. 18 ust. 1 pkt 2, par. 43 ust. 2 pkt 2 i 3 i par. 44 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urganistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./ należy do organów administracji budowlanej.
- Według art. 22 prawa lokalowego opłata za założenie reklamy i opłaty miesięczne za korzystanie z reklamy są świadczeniami o charakterze cywilnoprawnym, ustalane są bowiem w drodze wzajemnego porozumienia stron.
Przy tak określonym charakterze opłat brak jest podstawy do ustalania tych opłat w trybie art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.
Opłata za założenie reklamy i opłaty za korzystanie z reklamy założonej na budynkach i obiektach gmin mają charakter świadczenia wzajemnego za korzystanie z obiektu, będącego własnością gminy, nie są zatem opłatą administracyjną za czynności urzędowe, wykonywane przez organy gminy w rozumieniu art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Przedstawione wyżej uogólnienia pozwalają na ocenę legalności uchwały Rady Miejskiej w G. W par. 1 ust. 1 uchwały wprowadzony został obowiązek uzyskiwania zgody odpowiedzialnego wydziału Urzędu Miejskiego na ustawienie i montaż reklam oraz założenie szyldów na terenie miasta, bez ograniczenia, że obowiązek ten obejmuje jedynie zakładanie reklam i szyldów na nieruchomościach gminy. Z par. 2 wynika natomiast, że do podania o wyrażenie zgody na założenie reklamy lub szyldu załączyć należy zgodę właściciela. Oznacza to, że uchwała obejmuje swoim zakresem zakładanie reklam i szyldów na wszelkich nieruchomościach, niezależnie od ich własności.
Dyspozycja art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym ogranicza uprawnienie rad gmin do stanowienia gminnych przepisów statutowych tylko do zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów.
Postanowienia par. 1 i par. 2 uchwały wykraczają poza zakres powyższego upoważnienia, a zatem są niezgodne z prawem.
par. 2 uchwały Rady Miejskiej określa warunki, jakim powinno odpowiadać podanie o wyrażenie zgody na założenie reklamy, w szczególności zaś wymaga przedłożenia projektu plastycznego reklamy i projektu konstrukcyjnego obramowania. Treść tych regulacji jest zbieżna z art. 4 prawa budowlanego i przepisami par. 19 ust. 1 pkt 2, par. 43 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz par. 44 ust. 1 pkt 3 lit. "d" rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, co oznacza, że również nie mieści się w zakresie upoważnienia art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Rada nie może również ustalać warunków usuwania urządzeń reklamowych na koszt stawiającego bez uprzedniego powiadomienia /par. 5 i par. 6 uchwały/, gdyż usunięcie reklamy jako obiektu budowlanego może nastąpić albo w drodze decyzji o rozbiórce na podstawie art. 37 prawa budowlanego, albo w drodze egzekucji na podstawie tytuł: wykonawczego z wyroku sądowego.
Wprowadzona opłata za lokalizację reklamy i za zatwierdzenie projektu reklamy /par. 3 uchwały/ nie jest opłatą za czynność urzędową, należącą do zadań organów gminy z zakresu administracji publicznej. Lokalizacja urządzenia reklamowego nie jest zresztą lokalizacją w rozumieniu przepisów art. 36 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./.
Opłata za założenie reklamy i korzystanie z reklamy, przewidziana w art. 22 prawa lokalowego, może być określana przez rady gmin w drodze przepisów wewnętrznych, skierowanych do podmiotów organizacyjnych gminy, administrujących nieruchomościami gminy.
Skargę jako nieuzasadnioną należało zatem oddalić na zasadzie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa.