Uzasadnienie
Rada Miasta i Gminy w Ch. podjęła w dniu 20 grudnia 1991 r. uchwałę nr XX/82/91 w sprawie zmiany statutu sołectwa B., o następującej treści jej merytorycznych postanowień:
"W statucie sołectwa B. dodaje się po par. 7 paragraf 7a o brzmieniu:
- 1. Stowarzyszenie Uczestników Przebudowy Wsi B. przejmuje kompetencje, prawa i obowiązki:
a/ zebrania wiejskiego, określone w par. 7 pkt 2 ppkt 1, 2, 4, 5, 6, 7, par. 21 pkt 1, b/ rady sołeckiej w przypadku jej odwołania, określone w par. 18 pkt 3, par. 19, c/ sołtysa, określone w par. 18 pkt 2 odnośnik piąty i szósty.
2.Stowarzyszenie Uczestników Przebudowy Wsi B. przedkłada raz w roku zebraniu wiejskiemu oraz Radzie Miasta i Gminy sprawozdanie ze swej działalności.
- 3. Kompetencje, prawa i obowiązki przekazane Stowarzyszeniu mogą być zmienione lub odebrane na wniosek zebrania wiejskiego lub z inicjatywy Rady Miasta i Gminy".
Takie postanowienia oznaczały przejęcie przez wymienione Stowarzyszenie kompetencji poszczególnych organów sołectwa, ustalonych poprzednio w jego statucie w sposób następujący:
1/ kompetencje zebrania wiejskiego:
- - opiniowanie planu zagospodarowania przestrzennego gminy /par. 7 ust. 2 pkt 1/,
- - opiniowanie lokalizacji inwestycji komunikacyjnych i uciążliwych dla otoczenia oraz środowiska naturalnego /par. 7 ust. 2 pkt 2/,
- - decydowanie o sposobie korzystania z mienia sołectwa /par. 7 ust. 2 pkt 4/,
- - określanie celów wydatkowania środków budżetowych i własnych sołectwa /par. 7 ust. 2 pkt 5/,
- - decydowanie o podejmowaniu czynów społecznych /par. 7 ust. 2 pkt 6/,
- - zezwolenie na zbycie składników mienia sołectwa /par. 7 ust. 2 pkt 7/, 2/ kompetencje rady sołeckiej:
- - akceptowanie wydawania środków oraz podejmowania zobowiązań o wartości przekraczającej 10 procent środków budżetowych sołectwa /par. 18 ust. 3/,
- - opiniowanie wniosków o przyznanie lokali mieszkalnych,
- - decydowanie o wyborze kontrahentów przy realizacji prac specjalistycznych,
- - decydowanie o zakupach sprzętu, wyposażenia, materiałów itp.,
- - inicjowanie czynów społecznych,
- - organizowanie imprez wiejskich w dziedzinie kultury, sportu i wypoczynku,
- - opiniowanie sposobu korzystania z lokali użytkowych stanowiących mienie komunalne /par. 19/, 3/ kompetencje sołtysa:
- - wykonywanie bieżącego zarządu mieniem gminnym,
- - reprezentowanie sołectwa w stosunkach cywilnoprawnych i w sprawach publicznych /art. 18 ust. 2/.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 stycznia 1992 r. nr Or. II - 0914/1/92 Wojewoda L-ki stwierdził nieważność powyższej uchwały, przyjmując, że narusza ona nie tylko art. 35 ustawy samorządowej, ale także przepisy jej art. 5 ust. 1-3 i art.
36. W ich świetle Rada Gminy upoważniona jest do określenia organizacji i zakresu działania sołectwa, jednakże z zachowaniem ustawowo ustanowionej struktury organów sołectwa. Nie jest natomiast uprawniona do przenoszenia uprawnień tych organów na inne podmioty.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie uchwały Rady z dnia 28 stycznia 1992 r. zakwestionowano to rozstrzygnięcie jako oparte na błędnej interpretacji przepisów art. 5, art. 6, art. 35 i art. 36 ustawy samorządowej. Wbrew stanowisku Wojewody, uchwała nie narusza "ustawowo ustanowionej struktury organów sołectwa", które nadal funkcjonują. Natomiast uwzględnia ona inicjatywę mieszkańców sołectwa i ich wolą kształtowania różnych form samorządności na własnym terenie. Stowarzyszenie bowiem ma osobowość prawną i może skuteczniej organizować życie publiczne i gospodarcze wsi. Skoro żadna ustawa nie zabrania przekazywania kompetencji organów sołectwa innym podmiotom gospodarczym, a mieszkańcy sołectwa tego się domagali, to Rada była uprawniona do podjęcia tej treści uchwały, która zatem jest zgodna z prawem. Uchylenie jej przez organ nadzoru było bezpodstawne.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda L-ki wnosi o jej oddalenie, co uzasadnia przytoczeniem argumentów prawnych wykorzystanych już w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
(...) Kontrolując zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego na skutek skargi wniesionej przez gminę na podstawie stosownej uchwały oraz w przewidzianym terminie, sąd administracyjny powinien zbadać, czy zakwestionowana w trybie nadzoru uchwała organu gminy jest rzeczywiście sprzeczna z prawem, czy to naruszenie było "istotne" /rozumowanie a contrario z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i czy nie zachodzą przesłanki formalne, wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru we własnym zakresie /art. 93 ust. 1 tej ustawy/.
Zaskarżone w tej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 13 stycznia 1992 r., a zatem od daty doręczenia uchwały Rady Miasta i Gminy z dnia 20 grudnia 1991 r. niewątpliwie nie upłynął 30-dniowy termin przewidziany w art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej.
Dokonana przez organ nadzoru ocena legalności powyższej uchwały nie może być skutecznie podważona. Wbrew bowiem zarzutom skargi, stanowisko zajęte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody znajduje oparcie w prawidłowej interpretacji obowiązującego prawa.
Wprawdzie w myśl art. 3 ust. 1 ustawy samorządowej "o ustroju gminy stanowi jej statut", to jednak podstawowe elementy tego ustroju regulują przepisy zamieszczone w rozdziale 6 Konstytucji oraz we wspomnianej ustawie. Regulacje te są bezwzględnie obowiązujące, chyba że inny ich charakter wynika z treści poszczególnych przepisów.
Punktem wyjścia w ocenie sposobu unormowania zasad organizacji i funkcjonowania sołectw jest przepis art. ust. 1 omawianej ustawy, według którego w gminie mogą być tworzone jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice miejskie i osiedla. Sołectwo tworzy rada gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy /art. 5 ust. 2/, natomiast zasady tworzenia tych jednostek określa się w statucie gminy /art. 5 ust. 3/. Dalsze przepisy tej ustawy /art. 36 ust. 1/ wskazują organy uchwałodawcze w sołectwie /zebranie wiejskie/ oraz organy wykonawcze /sołtys "wspomagany" przez radę sołecką/. Ustanawiają też główne zasady prawa wyborczego, przewidując wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej listy kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania /art. 36 ust. 2/. Organizację i zakres działania sołectwa określa właściwa rada gminy odrębnym statutem /art. 35/, który normuje między innymi zakres zarządzania mieniem komunalnym i korzystania z niego oraz rozporządzenia dochodami z tego źródła.
Ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez organy sołectwa względem przysługującego im mienia /art. 48 ust. 1 powyższej ustawy/. Analiza przedstawionego stanu prawnego prowadzi do wniosku, iż przepisy ustawy samorządowej, określające strukturę organów sołectwa, podział pomiędzy nimi kompetencji uchwałodawczych i wykonawczych, podstawowe zasady prawa wyborczego oraz nienaruszalność dotychczasowych praw sołectw i mieszkańców wsi do mienia /art. 48 ust. 2 i 3 omawianej ustawy/ bezwzględnie wiążą rady gmin w toku ich działalności uchwałodawczej, zmierzającej do utworzenia jednostek pomocniczych w gminie i nadania im statutów.
Organizację i zakres działania sołectwa ustala rzeczywiście właściwa rada gminy odrębnym statutem, jednakże musi to czynić w sposób nie zmieniający reguł wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy. Narusza tę zasadę przeniesienie w statucie sołectwa istotnej części uchwałodawczych i wykonawczych kompetencji właściwych jego organów na inny podmiot usytuowany prawnie poza strukturą tych organów. Wbrew wywodom skargi, zakaz takiej regulacji zawarty jest implicite w art. 36 ust. 1 tej ustawy, według którego "organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka". Redakcja tego przepisu nie pozostawia żadnego "luzu decyzyjnego", umożliwiającego radzie gminy odmienne kształtowanie organów sołectwa i ich kompetencji. Za szczególnie wadliwe wypada uznać przyznanie stowarzyszeniu kompetencji do decydowania o zbywaniu mienia sołectwa oraz reprezentowania sołectwa w obrocie cywilnoprawnym. (...)
W świetle tak wyłożonego znaczenia przepisów ustawy samorządowej, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, nie przekonują argumenty strony skarżącej, powołującej się na "wolę mieszkańców sołectwa" bądź też na samodzielność gminy w kształtowaniu różnych form samorządności Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w tej i podobnych sprawach, zawsze pamięta o potrzebie takiej interpretacji przepisów ustawy samorządowej, która będzie chronić samodzielność gminy i ograniczać zasięg ingerencji zewnętrznej w uchwałodawczą działalność jej organów. Jednakże samodzielność samorządu nie może ograniczać jego podporządkowania prawu. Zgodnie z art. 44 ust. 1 Konstytucji RP gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym na zasadach określonych przez ustawy, a więc wszelkie akty prawne i czynności podejmowane przez organy gminy powinny być zgodne z ustawami. (...)
Analogiczne ograniczenia samodzielności gminy ze względu na obowiązujące ustawy znajdziemy również w wielu przepisach samej ustawy samorządowej, między innymi w powołanym w skardze art. 6 oraz w art. 18, określającym właściwość rady gminy. Wbrew upowszechnionemu w publicystyce poglądowi, rada gminy nie jest na obszarze swego działania "suwerennym prawodawcą", który "wszystko może". Zresztą nawet rzeczywiście "suwerenny ustawodawca" nie jest wolny od ograniczeń wypływających z fundamentalnych zasad konstytucyjnych, jak o tym przypominają niektóre orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L-kiego, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy w Ch. nr XX/82/91 z dnia 2 grudnia 1991 r., jest zgodne z prawem. W rezultacie takiej jego oceny skarga gminy Ch. podlegała oddaleniu w myśl art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa oraz art. 98 ust. 4 ustawy samorządowej.