Uzasadnienie
Wojewoda w W. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego załącznik nr 1 do uchwały nr XXXVII/29/92 Rady Miejskiej D. z dnia 30 marca 1992 r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych dotychczasowym najemcom wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste lub sprzedażą ułamkowej części gruntu. Zaskarżony załącznik określa wytyczne dla biegłych, którzy mają obowiązek stosować je przy wycenie tych lokali. Tymczasem art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/, nakazujący biegłym uwzględnianie cen kształtujących się w obrocie nieruchomościami, nie pozwala na stosowanie obniżek czy też podwyżek opisanych w załączniku z tytułu indywidualnych właściwości wycenianej nieruchomości. Kierowanie się wskazaniami załącznika czyni martwym przepis ustawy i ogranicza rolę biegłego jedynie do "podpisania" wyceny wynikającej wprost z załącznika, z ominięciem wymagań ustawy i wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłych. Ponadto organ nadzoru zauważa, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 1992 r. SA/Wr 654/92 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona wówczas uchwała, będąca podstawą wprowadzenia omawianego załącznika, przewiduje ustalenie samej wysokości ceny sprzedaży lokali według zasad określonych w art. 38 i art. 39 ustawy. Wbrew temu stanowisku sądu Rada Miejska w załączniku do uchwały dokonuje dalszych obniżek ceny sprzedaży. Z tego względu załącznik jest sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej.
Odpowiadając na skargę, Miasto D. wnosi o jej odrzucenie, ponieważ sprawa dotyczy uchwały będącej już poprzednio przedmiotem zaskarżenia i została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem. Ponieważ organ nadzoru przez 10 miesięcy nie zakwestionował zaskarżonego załącznika, jak również NSA nie wnosił zastrzeżeń do jego treści, przeto na warunkach tam określonych sprzedano już wiele lokali mieszkalnych. Ponadto - na wypadek nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi - Miasto sprzeciwia się zarzutom niezgodności prowadzonej wyceny mieszkań komunalnych z przepisami ustawy, ponieważ - zgodnie z par. 2 uchwały - dokonują jej biegli posługując się obowiązującymi przepisami. Ponowną skargę Wojewody na tę samą uchwałę gmina traktuje jako przykład nadmiernej ingerencji w samodzielność gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedstawiona w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ skarga przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ust. 1 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności uchwały we własnym zakresie. Po upływie powyższego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie wadliwej uchwały z obrotu prawnego, musi ją zaskarżyć do NSA.
Dlatego ani 10-miesięczny okres, jaki upłynął pomiędzy podpisaniem uchwały a jej zaskarżeniem do sądu, ani też zawarcie umów sprzedaży nie wpływa na ocenę dopuszczalności takiej skargi. Zdaniem składu sądzącego, na przeszkodzie rozpoznaniu skargi nie stoi także "powaga rzeczy osądzonej" albowiem wyrokiem z dnia 10 lipca 1992 r. SA/Wr 654/92 sąd oddalił wprawdzie skargę Wojewody W., który jednak domagał się w niej stwierdzenia nieważności nie całej uchwały nr XXXVIII/29/92 Rady Miejskiej D. z dnia 30 marca 1992 r., lecz jedynie jej par. 5 przewidującego udzielanie nabywcom lokali komunalnych bonifikaty w przypadku jednorazowej zapłaty całej ceny nieruchomości. W takim też zakresie sąd administracyjny poddał kontroli uchwałę i tylko odnośnie do tej kwestii "sprawa uchwały" została prawomocnie rozstrzygnięta orzeczeniem sądu. Powoływane przez obie strony sporu zdanie z uzasadnienia powyższego wyroku nie może być traktowane jako ocena prawna legalności rozwiązania przyjętego w par. 2 i w załączniku, lecz jedynie jako dodatkowy argument wspierający główną tezę o niesprzeczności z prawem zakwestionowanego wówczas par.
- Wprawdzie w myśl art. 206 Kpa sąd nie jest związany granicami skargi, ale ów brak ograniczeń dotyczy tylko podstaw i zarzutów skargi, nie zaś przedmiotu zaskarżenia Skoro organ nadzoru nad działalnością komunalną zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej tylko jeden paragraf uchwały, to sąd nie był zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem także pozostałych postanowień uchwały oraz załączników do niej.
Powyższe stanowisko co do sposobu związania sądu administracyjnego granicami zakresu przedmiotowego skargi nie jest przeciwstawne wobec wyrażonego już w niektórych wyrokach NSA poglądu, według którego w wypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 bądź art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej sąd nie związany granicami skargi "może orzekać o nieważności bądź niezgodności z prawem postanowień uchwały, które w skardze nie zostały zakwestionowane" /m.in. wyrok z dnia 5 stycznia 1993 r. SA/Wr 1473/92; podobnie E. Ochendowski w glosie do wyroku NSA z dnia 17 czerwca 1991 r. SA/Wr 425/91 - OSP 1993 nr 1 poz. 20/. Skład sądzący w obecnej sprawie nie kwestionuje dopuszczalności objęcia kontrolą sądową także nie zaskarżonych części uchwały organu gminy i wykorzystania wyników tej kontroli w formie wystąpienia sygnalizacyjnego przewidzianego w art. 214 Kpa bądź nawet - w przypadku rażącego naruszenia prawa - stwierdzenia nieważności nie zaskarżonych postanowień uchwały. Takie rozszerzenie zakresu kontroli jednak musi znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku /i ewentualnie w jego sentencji/ - w celu uniknięcia wątpliwości co do granic oddziaływania w konkretnej sprawie zasady "powagi rzeczy osądzonej". Natomiast w świetle art. 206 Kpa oraz pomocniczo wykorzystanego do wykładni pojęcia "granic skargi" przepisu art. 381 Kpc - na sądzie administracyjnym nie spoczywała powinność poddania kontroli legalności wszystkich postanowień /części/ uchwały organu gminy, jeżeli w trybie art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej organ nadzoru zaskarżył tylko niektóre z nich.
Przedmiotem obecnie rozpoznawanej skargi jest załącznik nr 1 do uchwały, a główny zarzut skargi sprowadza się do sprzeczności treści załącznika z powinnościami biegłego wynikającymi z art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Zdaniem skarżącego organu nadzoru, praktyczne zastosowanie sposobu wyceny określonego w załączniku wyłącza wymagania ustawowe. Przypomnijmy zatem treść przyjętego przez Wojewodę jako wzorzec legalności przepisu art. 38 ust.
- W brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 103 poz. 446/ odsyła on do treści przepisu ust.
- Ten zaś przewiduje, że wartość sprzedawanej nieruchomości "określa się przy uwzględnieniu aktualnie kształtujących się cen w obrocie gruntami, dokonanych nakładów, funkcji wyznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego dla tych gruntów, ich położenia i stopnia wyposażenia w urządzenia komunalne, energetyczne i gazowe, a także stanu zagospodarowania tych gruntów". Do ustalenia w ten sposób wartości nieruchomości gruntowych, budynkowych i lokalowych właściwi są biegli powołani i wpisani przez wojewodę na listę wojewódzką lub inne osoby mające uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości /art. 38 ust. 1/. Kwestię tę uregulowano w samej uchwale w par. 2 w sposób następujący: "wartość lokali określają biegli z listy wojewody lub inne osoby posiadające stosowne uprawnienia przy uwzględnieniu dokonanych przez lokatora nakładów, stopnia wyposażenia w urządzenia komunalne, energetyczne, gazowe, a także stanu technicznego lokalu i budynku /załącznik nr 1/". To postanowienie uchwały nie jest sprzeczne z regulacją art. 38 ustawy, ponieważ "uwzględnienie" wymienionych w nim czynników mieści się nie wątpliwie w zakresie elementów składowych wartości nieruchomości szerzej opisanych w treści przepisu ustawowego.
Natomiast zaskarżony załącznik nr 1, zatytułowany "wycena mieszkania komunalnego", specyfikuje niektóre nadające się do kwantyfikacji czynniki wpływające na wartość lokalu, a m.in. koszt bazowy ze względu na położenie budynku, zwiększenie lub zmniejszenie tego kosztu wynikające z wyposażenia mieszkania w urządzenia techniczne, konstrukcji budynku oraz innych uwarunkowań. Ani w treści par. 2 uchwały, ani w samym załączniku nie znajdujemy żadnego sformułowania, które mogłoby sugerować dyrektywny charakter wskaźników zawartych w załączniku, zobowiązujący biegłego do ich bezwzględnego stosowania w toku wyceny każdego lokalu komunalnego podlegającego sprzedaży. Sposób zredagowania owego załącznika wskazuje raczej na zamiar pewnego uogólnienia doświadczeń biegłych na tle konkretnych warunków istniejących w D. oraz stworzenia kryteriów ułatwiających biegłym dokonywanie wyceny lokali możliwie szybko, a zarazem w miarę jednolicie w skali całego miasta. W świetle powyższych regulacji więc biegły szacujący wartość lokalu musi nadal kierować się ustawowymi kryteriami ustalania owej wartości, a wskazówki zawarte w zaskarżonym załączniku pozostają tylko materiałem pomocniczym, który może być wykorzystywany, jeśli w konkretnej sprawie nie jest sprzeczny z ustawowymi regułami ustalania wartości lokali.
Ponieważ postanowienia samej uchwały /par. 2/ oraz treść zaskarżonego załącznika nie podważają takiej hierarchii i znaczenia norm, przeto nie można skutecznie utrzymywać, że pomiędzy załącznikiem nr 1 do uchwały a przepisem art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. zachodzi sprzeczność, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Wojewody na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa.