Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 20 marca 1991 r. w sprawie opłat za usługi środków lokalnego transportu zbiorowego, podjętą na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./ Rada Miejska w W. ustaliła stawki cen biletów za przejazdy osób środkami miejskiej komunikacji zbiorowej, a następnie uchwałą z dnia 21 kwietnia 1995 r. dokonała zmiany uchwały z dnia 20 marca 1991 r. przez podwyższenie cen biletów z mocą od dnia 1 lipca 1995 r.
Pismami z dnia 6 lipca 1995 r. i 24 lipca 1995 r. skarżący wezwał Radę Miejską do zmiany tych uchwał, zarzucając, że podjęte zostały z naruszeniem prawa. Jego zdaniem, stawki opłat za przejazdy środkami komunikacji miejskiej ustalono ponad przeciętną miarę, co podyktowane zostało niewłaściwą gospodarką w Miejskim Przedsiębiorstwie Komunikacji i brakiem stosownego programu naprawczego, a nadto są niezgodne z zasadami współżycia społecznego, gdyż nie uwzględniają uprawnień studentów zaocznych i wieczorowych do ulgowych biletów miesięcznych oraz nie zapewniają ochrony socjalnej mieszkańcom osiedli położonych poza strefą śródmiejską, co pozostaje w sprzeczności z art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Politycznych i Obywatelskich.
Uchwałą z dnia 28 września 1995 r. Rada Miejska w W. odmówiła uwzględnienia żądań skarżącego.
Wcześniej, dnia 18 sierpnia 1995 r. Piotr Z. złożył w Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę, w której domagał się stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miejskiej z dnia 20 marca 1991 r. i z dnia 21 kwietnia 1991 r. W skardze, a następnie w dodatkowych pismach procesowych i oświadczeniach składanych na rozprawie, wymieniony formułował różne zarzuty, które można sprowadzić do trzech grup tematycznych:
- Ceny biletów za przejazdy środkami komunikacji miejskiej w W. są wygórowane i z zasady są wyższe od analogicznych cen stosowanych w innych miastach.
- Określając ceny biletów dla studentów Rada Miejska, z naruszeniem zasady równości wobec prawa, odmiennie potraktowała studentów stacjonarnych oraz studentów zaocznych i wieczorowych.
Z wyjaśnień skarżącego na rozprawie wynika, że jest studentem wieczorowym, studiującym w W., nigdzie nie pracującym i zamieszkałym w miejscowości Ż., do której to miejscowości prowadzi linia komunikacji miejskiej.
- Mieszkańcom osiedli położonych poza granicami miasta winna być zapewniona osłona socjalna w cenie biletu, polegająca na uwzględnieniu w tej cenie dotacji z budżetu miejskiego w takiej proporcji, w jakiej dotacja ta wkalkulowana została do cen biletów w liniach śródmiejskich.
Wprowadzenie zróżnicowanych cen za bilety dla studentów stacjonarnych, zaocznych i wieczorowych, a także odmienne zasady ustalania cen za przejazdy na liniach komunikacyjnych poza granicami miasta, narusza zasadę równości praw osób, proklamowaną w art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Politycznych i Obywatelskich.
W odpowiedzi na skargę gmina W. wniosła o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- Zgodnie z art. 7 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym także w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, należy do zadań własnych gminy, rozumianej jako wspólnotę mieszkańców na odpowiednim terytorium.
Tak zakreślonemu obowiązkowi gminy odpowiadają wynikające z jej zadań uprawnienia mieszkańców gminy. Uprawnienia te, w razie ich naruszenia, korzystają z ochrony sądowej na mocy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Nie może budzić wątpliwości, że przepis ten stwarza legitymację skargową mieszkańcom gminy, której organy w drodze uchwały dopuściły się naruszenia uprawnień swoich mieszkańców, wynikających ze sfery zadań publicznych gminy.
Zakres zadań publicznych gminy, o jakich mowa w art. 7 ust. 1 ustawy samorządowej, ze swej istoty winien uwzględniać również uzasadnione potrzeby mieszkańców innych gmin, jeżeli przebywają lub mogą przebywać na jej terytorium. Dotyczy to w szczególności osób zatrudnionych w zakładach pracy w gminie, uczęszczających do szkół, leczących się w szpitalach na terenie gminy, odwiedzających jej mieszkańców czy korzystających z jej instytucji oświatowych i kulturalnych.
Na zasadzie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym skargę na uchwałę rady gminy może wnieść również mieszkaniec innej gminy, przebywający chwilowo w gminie, jeżeli uchwała narusza jego interesy prawne lub uprawnienia.
Skargę Piotra Z., mieszkańca gminy Ś., na uchwałę Rady Miejskiej w W. uznać zatem należy za dopuszczalną.
- Powyższe nie oznacza jednak, że organy gminy obowiązane są w każdej sytuacji zapewnić wszystkim osobom, niezależnie od miejsca ich zamieszkania, jednakowe warunki korzystania z zakładów miejskich.
Realizując zadanie w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy samorządowej, organy gminy winny wszystkim osobom, korzystającym z tych zakładów, zagwarantować jednakowe warunki korzystania, w szczególności zaś jednakowe opłaty za przejazd środkami komunikacji miejskiej.
Zasada ta nie może mieć jednak zastosowania w wypadkach wydłużenia linii komunikacji miejskiej poza granice miasta do miejscowości w gminach sąsiednich w celu umożliwienia lub ułatwienia ich mieszkańcom dojeżdżania do miasta.
Organizowanie międzygminnego lokalnego transportu zbiorowego może nastąpić w formie związków komunalnych, o których mowa w art. 64 ustawy samorządowej, bądź w formie porozumienia komunalnego, o którym mowa w art. 74 tej ustawy, w obu wypadkach przy uwzględnieniu udziału w kosztach realizacji zadania wszystkich gmin.
Gmina miejska, organizująca dojazd do miasta mieszkańcom sąsiednich gmin przez wydłużenie miejskich linii komunikacji zbiorowej nie ma obowiązku finansowania z własnych środków, wynikających z tego tytułu, zwiększonych kosztów transportu i może w granicach ponoszonych kosztów ustalać wyższe ceny biletów za przejazd środkami komunikacji miejskiej na wydłużonych trasach.
Obowiązek taki nie wynika ani z przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym, ani nie może być wyprowadzony z zadań socjalnych gminy bądź z zasady równości obywateli wobec prawa, określonej w art. 67 ust. 2 Przepisów Konstytucyjnych.
- Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385/ studentom przysługuje prawo do korzystania z 50-procentowej ulgi w opłatach za przejazdy koleją oraz za przejazdu środkami komunikacji miejskiej.
Zasada powyższa uwzględniona została w par. 3 ust. 1 lit. "a" uchwały Rady Miejskiej z dnia 20 marca 1991 r., który przewiduje prawo do ulgowych jednorazowych biletów przejazdu na wszystkich liniach dla studentów szkół wyższych i uczniów dziennych szkół podstawowych, ponadpodstawowych i policealnych oraz dla dzieci w wieku przedszkolnym.
Nadto w par. 5 ust. 2 uchwały upoważnieni zostali do zakupu imiennych miesięcznych biletów szkolnych studenci stacjonarnych szkół wyższych, uczniowie dziennych szkół podstawowych, ponadpodstawowych i policealnych oraz dzieci w wieku przedszkolnym.
Uprawnienia do nabywania biletu miesięcznego nie przyznano natomiast studentom wieczorowym i zaocznym.
Istotna różnica statusu studenta stacjonarnego oraz studenta wieczorowego i zaocznego sprowadza się do tego, że odbywanie studiów stacjonarnych ze względu na ich dzienny porządek zajęć z zasady wyklucza możliwość zatrudnienia bądź prowadzenia działalności gospodarczej przez studenta, natomiast studia zaoczne i wieczorowe przeznaczone są dla osób, które pozostają w zatrudnieniu lub prowadzą działalność gospodarczą albo ze względu na porządek zajęć umożliwiają studiującym podjęcie zatrudnienia lub prowadzenia działalności gospodarczej.
Studenci zaoczni i wieczorowi zatrudnieni w zakładach pracy mogą korzystać ze zwolnień i urlopów, przewidzianych w przepisach prawa pracy, co potwierdza ich odmienny status w stosunku do statusu studentów stacjonarnych.
W par. 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały z dnia 20 marca 1991 r. prawo do biletów miesięcznych środkami komunikacji miejskiej przyznane zostało pracownikom zakładów pracy. Prawo to służy również pracownikom studiującym jednocześnie zaocznie lub w systemie wieczorowym.
Przyznanie przez radę gminy studentom studiów stacjonarnych uprawnień do nabywania miesięcznych biletów szkolnych na przejazdy środkami lokalnego transportu zbiorowego i nieobjęcie tym uprawnieniem studentów wieczorowych i zaocznych nie narusza art. 153 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym ani nie może być oceniane, ze względu na różny status prawny powyższych grup studenckich, jako niezgodne z zasadą równości obywateli wobec prawa, określonej w art. 67 ust. 2 Przepisów Konstytucyjnych.
W konsekwencji powyższego nie można przyjąć, jak to zarzuca skarżący, że zaskarżona uchwała narusza art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych o równości wszystkich osób wobec prawa.
- Stosownie do art. 4 ust. 1 i 5 oraz art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 16 lutego 1982 r. o cenach rada gminy ustala ceny urzędowe za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego na podstawie uzasadnionych kosztów ponoszonych przy ich świadczeniu z uwzględnieniem zysku i podatku obrotowego /obecnie podatku VAT/.
Oznacza to, że jedynym czynnikiem ustawowym, ograniczającym wysokość cen biletów za przejazdy środkami komunikacji miejskiej, jest wysokość ekonomicznie uzasadnionych kosztów świadczenia tych usług przy uwzględnieniu usprawiedliwionego zysku i podatku VAT.
Z przedstawionej Sądowi specyfikacji kosztów Miejskiego Przedsiębiorstwa w W. na 1995 r. i uchwały Rady Miejskiej z dnia 19 stycznia 1995 r. w sprawie budżetu na rok 1995 wynika, że przychód ze sprzedaży biletów środkami komunikacji miejskiej nie równoważy kosztów tych przejazdów. Dotyczy to zarówno kosztów na liniach w granicach miasta, jak również poza jego granicami administracyjnymi.
Przy wysokości rocznych kosztów w kwocie 95.040.000 zł aż 39.800.000 zł tych kosztów finansowane jest z dotacji budżetu miejskiego.
Zaskarżona uchwała nie narusza zatem także przepisów ustawy o cenach.
Na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę należało oddalić.