Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 12 października 1993 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za wodę i odprowadzanie ścieków Rada Miejska w Ś. ustaliła ceny:
1/ za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia miasta w wodę /par. 1/ - dla gospodarstw domowych w kwocie 2.800 zł za 1 m3
- dla pozostałych odbiorców w kwocie 7.200 zł za 1 m3 2/ za wprowadzone ścieki do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych /par. 21 - dla gospodarstw domowych w kwocie 2.400 zł za 1 m3
- dla pozostałych odbiorców w kwocie 5.800 zł za 1 m3.
W par. 4 uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 października 1993 r. i podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez rozplakatowanie na tablicach ogłoszeń.
Uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzenia ścieków.
Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda J. na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie terytorialnym stwierdził nieważność tej uchwały. Zdaniem wojewody stawki opłat za wodę i ścieki ustala podmiot reprezentujący właściciela urządzeń zaopatrzenia w wodę. Miasto Ś. nie jest właścicielem urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych i wobec tego Rada Miejska w Ś. nie jest uprawniona do określenia opłat za wodę i ścieki.
Dotychczas nie została jeszcze wydana decyzja o przekazaniu gminie miejskiej Ś. urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w mieście. (...) Rada Miejska w Ś. postanowiła zaskarżyć do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesionej przez Burmistrza Miasta Ś. wyjaśniono, że wszystkie urządzenia oczyszczające ścieki na terenie miasta zostały przekazane gminie decyzją Wojewody z dnia 30 kwietnia 1991 r. i decyzją z dnia 8 maja 1992 r. Ponadto gmina jest właścicielem ujęcia wody, które zbudowane zostało przez gminę i jest przez nią eksploatowane. Ujęcie to nie pozostawało nigdy w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągowego i Kanalizacji.
Do skargi Burmistrz Miasta załączył odpisy decyzji Wojewody z dnia 30 kwietnia 1991 r. i 8 maja 1992 r. Z aktów tych wynika, że na zasadzie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdzone zostało nabycie przez Gminę S. oczyszczalni ścieków i innych nieruchomości związanych z urządzeniami kanalizacyjnymi.
Nadto z przedłożonej umowy użyczenia z dnia 1 września 1993 r. wynika. że Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji przekazało Gminie Ś. na warunkach użyczenia nieruchomości, obiekty i urządzenia, pozostające w zarządzie Przedsiębiorstw, a służące zaopatrzeniu w wodę Gminy S. i odprowadzaniu ścieków z tej gminy. W par. 3 ust. 2 umowy postanowiono, że w wypadku wydania decyzji o komunalizacji przedmiotu umowy na rzecz biorącego w używanie umowa wygasa automatycznie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. a nadto wyjaśnił, że zawarcie umowy użyczenia na część urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych nie uzasadnia właściwości Rady Miejskiej w Ś. do ustalenia opłat za wodę i ścieki, skoro Gmina nie jest właścicielem wszystkich urządzeń.
Nadto uchwała nie mogła być wprowadzona w życie z mocą wsteczną, a nadto z brzmienia uchwały nie wynika, że został zachowany tryb konsultacji ze związkami zawodowymi, przewidziany w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych przepisach.
Z treści tego przepisu, a zwłaszcza wyszczególnienia opłat bezpośrednio za podatkami, należy wnosić, że przepis ten zastrzega do wyłącznej właściwości rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach opłat, będących daninami publicznymi, jak wpłaty targowe, miejscowe, administracyjne.
Opłaty za pobieraną wodę z wodociągów komunalnych i odprowadzanie ścieków do kanalizacji miejskich stanowią w istocie cenę za sprzedawaną wodę i za usługi związane z wprowadzaniem ścieków do miejskich urządzeń kanalizacyjnych.
Z tego względu powołanie w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym należy ocenić jako wadliwe.
Z zasady cenę za sprzedawane towary i świadczone usługi ustala sprzedawca w umowie z nabywcą.
Zaopatrzenie ludności w wodę oraz usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych mieści się w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Ze względu na powszechny charakter tych potrzeb i publiczny charakter zadań gmin w tym zakresie w przepisie par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków, zadanie ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków zastrzeżone zostało dla terenowego organu administracji państwowej będącego organem założycielskim przedsiębiorstwa eksploatującego te urządzenia.
W wyroku z dnia 12 lipca 1991 r., SA/Wr 582/91 /OSN 1992 z. 7-8 poz. 160/ Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przewidziane w par. 11 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia zadania ustalenia cen za wodę i odprowadzone ścieki należą do właściwości rady miejskiej.
Powyższy pogląd ma oczywiście pełne zastosowanie w przypadku, gdy przedsiębiorstwo komunalne, eksploatujące urządzenia zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne, przejęte zostało przez gminę w trybie art. 5 ust. 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Jeżeli natomiast po wejściu w życie ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym zadania zaopatrzenia ludności w wodę i usuwanie ścieków łącznie z eksploatacją urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych miasta realizuje w dalszym ciągu przedsiębiorstwo komunalne, dla którego organem założycielskim jest wojewoda, rada gminy nie będzie uprawniona do ustalania opłat za wodę i odprowadzane ścieki.
Należy w tym miejscu podkreślić, że uprawnienie do ustalania opłat, o których mowa, nie jest uzależnione od stanu własności urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, jak to przyjmuje wojewoda J., a od tego czy urządzenia te eksploatowane są przez jednostkę organizacyjną gminy, czy też przez jednostkę organizacyjną podporządkowaną wojewodzie.
Z wyjaśnień Burmistrza Miasta S. i wyjaśnień Wojewody wyrażonych w skardze i odpowiedzi na skargę wynika, że komunalizacją mienia, obejmującego urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne w mieście S. została dotychczas załatwiona częściowo. Do części tych urządzeń wydane już zostały stosowne decyzje stwierdzające nabycie przez gminę własności tych urządzeń, częściowo jednak pozostają one nadal w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, dla którego organem założycielskim jest Wojewoda.
W istocie jednak, co wynika z przedłożonej przez Burmistrza Miasta umowy użyczenia, określone w tej umowie składniki mienia, pozostającego w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji przejęte zostały w faktyczne władanie przez Gminę miejską Ś. i są przez Gminę eksploatowane.
Okoliczność, że nie została wydana, przewidziana w art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decyzja stwierdzająca nabycie przez gminę własności mienia, obejmującego urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne miasta, nie stwarza przeszkody do ustalenia przez radę gminy opłat za wodę i odprowadzone ścieki w trybie par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzenie ścieków, jeżeli na podstawie umowy, porozumienia lub protokołu zdawczo-odbiorczego gmina przejęła miejscowe urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne w faktyczne władanie i urządzenia te eksploatuje.
Przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Ś. przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, nie uzasadniały zatem takiego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł dodatkowe zarzuty, uzasadniające swoje rozstrzygnięcie, a mianowicie brak wzmianki w treści uchwały o jej uprzedniej konsultacji ze związkami zawodowymi i wprowadzenie w życie uchwały z mocą wsteczną.
Należy zgodzić się z poglądem Wojewody, że w wypadkach, gdy określony akt normatywny wymaga uzgodnienia lub konsultacji z innym organem bądź organizacją, należy w treści aktu zamieścić wzmiankę o dopełnieniu tego warunku.
Brak takiej wzmianki sam przez się nie stanowi jednak uchybienia, uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy.
Zasadny jest natomiast zarzut dotyczący wadliwego określenia daty wejścia w życie uchwały w jej par. 4.
Z tych względów na zasadzie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa, w związku z art. 98 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności par. 1, 2 i 3 uchwały Rady Miejskiej Ś. W pozostałej części, zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa, skargę oddalono.