Uzasadnienie
Uchwałą nr V/32/94 z dnia 27 października 1994 r. w sprawie zasad nabywania i zbywania akcji przez Zarząd Gminy Rada Gminy Ś.K. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ ustaliła, że nabywanie i zbywanie akcji spółek należy do Zarządu Gminy /par. 1/; Zarząd Gminy może nabyć lub sprzedać akcje na giełdzie papierów wartościowych w kwocie przewidzianej na ten cel w uchwale budżetowej /par. 2/, a nabywanie i zbywanie akcji odbywa się po kursie dnia w trybie i na zasadach określonych w przepisach szczególnych.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 grudnia 1994 r. nr ON.II.0914/39/94 Wojewoda (...) na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Zdaniem Wojewody, inwestowanie na giełdzie łączy się ze znacznym ryzykiem finansowym, a przy zakupie akcji w ilości, która nie stwarza możliwości wpływania na działalność spółki, ryzyko takiej lokaty jest znacznie większe. Dysponowanie przez organy mieniem gminy w celu dokonywania operacji na giełdzie rażąco narusza art. 50 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Rada Gminy Ś.K. na sesji w dniu 28 grudnia 1994 r. upoważniła Zarząd Gminy do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...).
W skardze wniesionej przez Wójta Gminy w imieniu Zarządu Gminy Ś.K. skarżący zarzucił, że Gmina Ś.K., podobnie jak inne gminy województwa (...), stała się właścicielką akcji (...) Banku SA w wyniku przejęcia przez ten Bank likwidowanego konsorcjum na utworzenie innego banku. Organizatorem konsorcjum był również Wojewoda (...). W następstwie tej operacji Gmina, jako uczestnik konsorcjum, uzyskała akcje o wartości 500 milionów złotych, które stanowią dochód w budżecie Gminy zatwierdzonym uchwałą nr LXVIII/250/94 z dnia 22 marca 1994 r. Uchwały tej nie zaskarżył żaden z organów nadzoru. Zaskarżona uchwała została podjęta w celu zbycia przez Gminę powyższych akcji, a podstawą tej czynności jest uchwała Rady Gminy podjęta stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy o samorządzie terytorialnym. Uchwała Rady Gminy nie może być w tej sytuacji oceniona jako niezgodna z art. 50 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdyż przepis ten jest skierowany do podmiotów zarządzających bezpośrednio mieniem gminy, a nie do rady gminy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wyjaśnił, że przepis art. 50 ustawy o samorządzie terytorialnym o obowiązku zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem gminy ma zastosowanie do wszystkich podmiotów dysponujących tym mieniem, a więc również do rad gmin. Z treści uchwały Rady Gminy Ś.K. nie wynika, by uchwała została podjęta wyłącznie w celu zbycia już posiadanych akcji. Ponadto Wojewoda powołał się na stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...), wyrażone w formie opinii jej radcy prawnego. W opinii tej wyrażono pogląd, że transakcje na giełdzie nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, które to pojęcie nie zostało dotychczas wyjaśnione. Natomiast inwestowanie na giełdzie, łączące się z określonym ryzykiem finansowym, pozostaje w sprzeczności z art. 50 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze została wniesiona przez Zarząd Gminy Ś.K., podpisana jednak została przez Wójta Gminy, uprawnionego do reprezentowania gminy na zewnątrz na mocy art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Wniesienie skargi zostało poprzedzone zgodą Rady Gminy na złożenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Okoliczność wyrażenia zgody przez Radę Gminy na złożenie skargi została stwierdzona w treści protokołu z IX sesji Rady z dnia 28 grudnia 1994 r., co odpowiada warunkowi określonemu w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wola ta została wyrażona w sposób nie budzący wątpliwości, a każdy wyraz woli organu kolegialnego należy oceniać jako uchwałę tego organu niezależnie od formy, jaką mu nadano.
Zagadnienie dopuszczalności lokowania przez gminy własnych środków pieniężnych, to jest nabywania i zbywania akcji, budziło istotne wątpliwości wobec regulacji zarówno art. 9 ust. 2, jak i art. 50 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Wojewoda (...), orzekając o nieważności uchwały Rady Gminy Ś.K. w sprawie nabywania i zbywania akcji przez Zarząd Gminy, oparł swoje rozstrzygnięcie na zasadzie, że operacje giełdowe z istoty swej są połączone ze znacznym stopniem ryzyka i wobec tego czynności te pozostają w sprzeczności z obowiązkiem szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem gminy. Z poglądem tym można się zgodzić tylko częściowo. Można bowiem założyć, że podejmowane przez organy gminy w określonych, zawierających ryzyko warunkach operacje giełdowe mogą kolidować z przepisem art. 50 ustawy o samorządzie terytorialnym, jednakże nie oznacza to, by wszelkie czynności tych organów związane z nabywaniem i zbywaniem akcji miały być niezgodne z prawem.
Należy przede wszystkim wskazać, że o dopuszczalności nabywania i zbywania akcji przez gminę mówi przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy o samorządzie terytorialnym, stanowiący podstawę uchwały Rady Gminy Ś.K. Ponadto - zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ oraz art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. nr 51 poz. 298 ze zm./ - gminy mogły i mogą dokonywać przekształceń własnościowych przedsiębiorstw komunalnych i w ramach tych przekształceń tworzyć spółki handlowe, w tym w szczególności spółki akcyjne. Utworzenie takiej spółki z zasady będzie się łączyć z możliwością zbywania akcji przez gminę. Wynika to wyraźnie z art. 3, art. 14 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 i nast. powołanej ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych.
W nie publikowanej uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1995 r. II CZP 7/95 wyrażony został pogląd, że udział kapitałowy gminy w banku działającym w formie spółki akcyjnej nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Pogląd ten zakłada dopuszczalność nabywania przez gminę akcji w spółce akcyjnej i zbywania tych akcji.
Zarzut Wojewody (...), że nabywanie i zbywanie akcji przez gminę z zasady narusza art. 50 ustawy o samorządzie terytorialnym i że w konsekwencji tego gmina nie może uczestniczyć w takich operacjach, nie jest uzasadniony. Nie można bowiem z góry przesądzać, że każda operacja zakupu bądź zbycia akcji łączy się bezpośrednio z realną możliwością strat. Ryzyko takie, choć w mniejszym stopniu, może łączyć się także ze zwykłą działalnością gospodarczą gminy, również w zakresie realizacji jej statutowych zadań, co nie oznacza, by organy gminy nie mogły podejmować takiego ryzyka.
Przy ocenie zatem uchwały Rady Gminy Ś.K. należy rozważyć, czy uchwała nie stwarza nadmiernie uogólnionych warunków nabywania i zbywania akcji przez gminę, co mogłoby spowodować niekorzystne skutki dla realizacji jej zadań podstawowych. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ upoważnia radę gminy do podejmowania uchwał dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez zarząd. Uchwała Rady Gminy Ś.K. nie określa szczegółowo takich zasad. Brak ten jednak nie stwarza niebezpieczeństwa dowolności w wykonywaniu tego upoważnienia. W par. 2 uchwały bowiem Rada Gminy ograniczyła możliwość nabywania przez Zarząd Gminy akcji do wysokości kwoty przewidzianej na ten cel w uchwale budżetowej. Oznacza to, że ostatecznie każdy zakup czy zbycie akcji przez Zarząd Gminy będą uzależnione od woli Rady Gminy wyrażonej w uchwale budżetowej. Taka zaś uchwała w razie naruszenia art. 50 ustawy o samorządzie terytorialnym może być każdorazowo podważana przez regionalną izbę obrachunkową w trybie przewidzianych środków nadzoru.
Uchwała rady gminy, upoważniająca zarząd gminy do nabywania i zbywania akcji na giełdzie papierów wartościowych w granicach kwot określonych w uchwale budżetowej, nie może być oceniana jako naruszająca przepis art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ tylko na tej zasadzie, że operacje giełdowe połączone są z określonym stopniem ryzyka.
Z tych względów na zasadzie art. 207 par. 2 pkt 1 w związku z art. 216a par. 1 Kpa należało orzec jak wyżej.