Uzasadnienie
Uchwałą Nr VII/46/90 z dnia 27 listopada 1990 r. Rada Miejska Gminy G. zobowiązała Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G. do przestrzegania przy zawieraniu umów najmu lokali użytkowych określonych zasad, a m.in. "przedłużania umów najmu z osobami fizycznymi oraz podmiotami gospodarczymi mającymi siedzibę na terenie Miasta i Gminy G., które z tytułu prowadzonej działalności odprowadzają w całości ustawowe płatności podatkowe na rzecz budżetu Miasta i Gminy". Odnośnie do lokali zwolnionych przez dotychczasowych najemców zlecono przedsiębiorstwu organizowanie przetargów ograniczonych tylko do wyżej wymienionych osób i podmiotów gospodarczych.
Powszechna Spółdzielnia Spożywców "Społem" w M. pismem z dnia 15 stycznia 1991 r. powołując się na naruszenie swego interesu prawnego zwróciła się do Rady Miejskiej o usunięcie tego naruszenia przez postanowienia uchwały, które są sprzeczne z Konstytucją /art. 6/ i ustawą o działalności gospodarczej, gwarantujące wszystkim podmiotom gospodarczym prowadzenie działalności na równych prawach.
W dniu 6 lutego 1991 r. Przewodniczący Rady Miejskiej odpowiedział na powyższe pismo nie znajdując podstaw do zmiany uchwały, która realizuje możliwość samodzielnego kształtowania zasad dysponowania lokalami użytkowymi oraz jest zbieżna z rządowym programem prywatyzacji i demonopolizacji handlu i usług.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia powołując art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej kwestionuje wcześniej opisane postanowienia uchwały jako niezgodne z Konstytucją i ustawą o działalności gospodarczej albowiem doprowadziła ona do utraty lokali, w których od wielu lat Spółdzielnia prowadziła swoją działalność, a także wyeliminowała Spółdzielnię z możliwości brania udziału w przetargach. W ten sposób uchwała pogwałciła konstytucyjną zasadę równości podmiotów gospodarczych bez względu na formę własności /art. 6 Konstytucji/. Ponadto wykonanie uchwały nastąpiło z naruszeniem art. 42 ustawy samorządowej, ponieważ już 30 listopada 1990 r., a więc przed jej ogłoszeniem PGKiM doręczyło Spółdzielni wypowiedzenia umów najmu lokali.
Według pisemnej odpowiedzi na powyższą skargę zaskarżona uchwała jest wyrazem samodzielności Rady oraz jej dążenia do zapewnienia swobody działalności gospodarczej - co będzie możliwe dopiero po demonopolizacji handlu, usług i gastronomii. Wykonanie uchwały ogranicza wprawdzie bazę sklepową i usługową skarżącej spółdzielni, ale dochodzi do tego nie w wyniku naruszenia prawa, lecz realizacji rządowego programu prywatyzacji i demonopolizacji. Co się tyczy zarzutu niewłaściwego ogłoszenia uchwały, to została ona wywieszona na tablicy informacyjnej urzędu następnego dnia po podjęciu uchwały. Ponieważ zaskarżone postanowienia uchwały nie kolidują z interesem społecznym i przepisami prawa, a są zbieżne z rządowym programem prywatyzacji handlu, to wniesiona skarga powinna być oddalona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".
Skoro w rezultacie zaskarżonych postanowień par. 1 pkt 1 lit. "a" i pkt 2 uchwały Rady Miejskiej Gminy G.S. z dnia 27 listopada 1990 r. w sprawie zasad zarządu lokalami użytkowymi, skarżącej Spółdzielni wypowiedziano umowę najmu lokali użytkowych zajmowanych przez nią w G., a jednocześnie wykluczono możliwość ubiegania się o ponowne zawarcie tych umów w drodze przetargu, to niewątpliwie postanowienia te naruszają jej "uprawnienie" oraz "interes prawny".
Dysponując legitymacją procesową do wniesienia skargi Spółdzielnia spełniała też pozytywną przesłankę tej czynności, którą jest "bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia". Ponieważ organ gminy, który podjął kwestionowaną uchwałę "odmówił usunięcia naruszenia", przeto wezwanie zamieszczone w piśmie z dnia 15 stycznia 1991 r. okazało się bezskuteczne.
Ustalenie zasad gospodarowania lokalami użytkowymi nie jest wyłącznie majątkową sprawą samej gminy, lecz służy przede wszystkim wykonywaniu przez Radę zadań publicznych o znaczeniu lokalnym /art. 6 ust. 1 ustawy samorządowej/, a ich realizacja w formie aktu normatywnego, a więc o charakterze władczym, ostatecznie przesądza o tym, że mamy do czynienia ze "sprawą z zakresu administracji publicznej" - jak tego wymaga art. 101 ustawy.
Ze względu na legitymację podmiotu wnoszącego skargę, przedmiot zaskarżonej uchwały oraz zachowanie warunku wezwania do usunięcia naruszenia "interesu prawnego" strony skarżącej - rozpoznanie wniesionej w tej sprawie skargi jest dopuszczalne i powinno doprowadzić do oceny zgodności zaskarżonych postanowień uchwały z obowiązującym prawem.
Wprawdzie skargi wnoszonej w trybie art. 101 ustawy nie należy traktować jako kolejnej formy "nadzoru nad gminami", lecz jedynie jako środek ochrony obywateli i innych podmiotów przed postanowieniami uchwał organów gminy, to jednak uwzględniając swoistość regulacji prawnych zamieszczonych w rozdziale 10 ustawy, sąd administracyjny w przypadku dostrzeżenia "istotnego" naruszenia prawa nie może uchylić tej uchwały, lecz powinien stwierdzić jej nieważność /art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy/ lub niezgodność z prawem /art. 94 ust. 2/.
Istotą zakwestionowanych postanowień zaskarżonej uchwały jest ograniczanie kręgu podmiotów, którym mogą być wynajmowane lokale użytkowe stanowiące własność gminy, do "osób fizycznych i podmiotów gospodarczych" spełniających łącznie dwie przesłanki, a mianowicie:
- mają siedzibę na terenie Miasta Gminy G.,
- ustawowe należności podatkowe z tytułu prowadzonej działalności odprowadzają w całości na rzecz budżetu gminy.
Pozostałym podmiotom gospodarczym nie odpowiadającym tym warunkom została zatem odebrana możliwość zarówno kontynuowania już istniejących stosunków najmu, jak i przystąpienia do przetargów, których przedmiotem jest ustalenie stawki czynszu za lokale podlegające wynajmowi na działalność gospodarczą.
Ograniczenie zdolności do czynności prawnych w obrocie cywilnoprawnym ze względu na miejsce zamieszkania lub siedziby jest tak oczywistym anachronizmem, że ustawodawca - nie przewidując zapewne takich sytuacji - nie ustanowił wyraźnego zakazu stosowania takiego ograniczenia. Nie oznacza to jednak dopuszczalności dyskryminowania uczestników obrotu cywilnoprawnego ze względu na kryterium miejsca zamieszkania lub siedziby.
Protestując przeciwko takiej dyskryminacji skarżąca Spółdzielnia wywodzi, że w ten sposób doszło do pogwałcenia konstytucyjnej zasady równości wszystkich podmiotów do prowadzenia działalności gospodarczej bez względu na formę własności. Intencję uchwałodawcy zmierzającego do ograniczenia zawierania umów najmu z jednostkami gospodarki uspołecznionej zdaje się potwierdzać odpowiedź na skargę, w której przyznano, że na podstawie uchwały wypowiedziano część zawartych ze Spółdzielnią umów najmu, "dzięki czemu powstała możliwość działalności gospodarczej przez podmioty reprezentujące inną formę własności niż spółdzielcza". Realizacji tego zamiaru służy nie tyle kryterium "miejsca siedziby", które w równej mierze dotyka podmioty nie będące jednostkami gospodarki uspołecznionej, ile druga przesłanka określona w uchwale jako wpłacenie należności podatkowych w całości do budżetu gminy.
Wprawdzie to samo sformułowanie tej przesłanki nie nawiązuje wprost do form własności, to przecież nie ulega wątpliwości, że taka była intencja uchwałodawcy /co przyznano w odpowiedzi na skargę/ oraz rzeczywiste skutki stosowania omawianej regulacji. Pod rządami obowiązujących w czasie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 1984 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 56 poz. 283 ze zm./ do budżetów terenowych stopnia podstawowego wpływały w całości /jako dochody własne/ następujące podatki opłacane przez podmioty gospodarcze: podatek rolny, podatek obrotowy i dochodowy od osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, podatek scalony od kółek rolniczych, spółdzielni kółek rolniczych, rolniczych spółdzielni produkcyjnych oraz od związków i zrzeszeń branżowych hodowców i producentów rolnych /art. 20 ust. 1 pkt 2, 3 i 7/. A zatem wprowadzając kryterium nawiązujące zewnętrznie do przepisów podatkowych, uchwała niejako "okrężną drogą" doprowadziła w istocie rzeczy do ograniczenia swobody zawierania umów najmu lokali użytkowych właśnie ze względu na formę własności podmiotów gospodarczych. Wypada zwrócić uwagę, że po wejściu w życie /1 stycznia 1991 r./ ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991-1993 oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 89 poz. 518/ zaskarżone postanowieniami uchwały nabrały kuriozalnego znaczenia, skoro w całości dochodami gmin są jedynie wpływy od podmiotów gospodarczych z tytułu podatku rolnego oraz podatków opłacanych w formie karty podatkowej od działalności gospodarczej osób fizycznych /art. 1 pkt 1 lit. "a i c"/. Natomiast już tylko 50 procent wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych opodatkowanych na zasadach ogólnych stanowi udział gminy /art. 3 pkt 3/.
Dodany w toku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. /Dz.U. nr 75 poz. 444/ a powoływany w skardze art. 6 Konstytucji RP brzmi: "Rzeczpospolita Polska gwarantuje swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności; ograniczenie tej swobody może nastąpić jedynie w ustawie". Pojęcie działalności gospodarczej nie sprowadza się tylko do procesów technologicznych i zjawisk ekonomicznych zachodzących w toku "działalności wytwórczej, budowlanej, handlowej i usługowej prowadzonej w celach zarobkowych i na rachunek podmiotu" /art. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej - Dz.U. nr 41 poz. 324/, ale obejmuje także czynności faktyczne i prawne związane np. z uzyskiwaniem czynników produkcji - o ile czynności te lub działania nie są zabronione przez prawo /art. 4 cyt. ustawy/. Zawieranie umów najmu lokali użytkowych służących działalności gospodarczej jest zatem czynnością objętą zakresem pojęciowym takiej działalności, co oznacza, że swobodę podejmowania owych czynności może - w świetle regulacji konstytucyjnej - ograniczyć tylko ustawa.
W tym miejscu powstaje zresztą ogólniejszej natury wątpliwość, czy i jak dalece organy gminy mogą aktami o charakterze generalnym ograniczać wolność umów, zwłaszcza takich, których podmiotem nie jest bezpośrednio gmina, lecz zarządzające mieniem gminnym przedsiębiorstwo komunalne wyposażone przecież w osobowość prawną. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 353[1] kodeksu cywilnego /dodanym ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. - Dz.U. nr 55 poz. 321/ strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości /naturze/ stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Jednoznaczna i uniwersalna odpowiedź nie wydaje się osiągalna, skoro w takich sprawach organy gminy występują równocześnie w odmiennych, a zarazem przenikających się rolach polegających na wykonywaniu "dominium" i sprawowaniu "imperium".
Korzystając ze swobody umów właściwej obrotowi cywilnoprawnemu przedsiębiorstwo komunalne zarządzające lokalami użytkowymi stanowiącymi własność gminy /art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych - t.j. Dz.U. 1987 nr 35 poz. 201 ze zm./ może oczywiście odmawiać - i to bez podania przyczyn - zawierania umów najmu z określonymi podmiotami gospodarczymi. Swoboda ta polegająca na możliwości zawierania bądź nie zawierania umowy najmu lokalu użytkowego nie powinna być jednak ograniczona - ze względu na formę własności reprezentowaną przez najemcę - przepisami rangi niższej niż ustawa. Zaskarżona uchwała powołuje w swej podstawie przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządowej, który upoważnia organ gminy do wydawania przepisów gminnych w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Uchwała podjęta na tej podstawie nie jest więc aktem kierownictwa wewnętrznego, zawierającym jedynie wytyczne dla podległych jednostek organizacyjnych, lecz aktem prawa miejscowego - "przepisami gminnymi" stanowiącymi "przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy" /art. 40 ust. 1 ustawy/. Ze względu na obowiązującą hierarchię źródeł prawa także przepisy gminne wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy samorządowej nie mogą pozostawać w sprzeczności z postanowieniami ustaw i Konstytucji.
Dotąd powiedziane prowadzi do koniecznego wniosku o istotnej sprzeczności z prawem, zwłaszcza art. 6 Konstytucji, uchwały organu gminy ograniczającej swobodę działalności gospodarczej ze względu na formę własności przez generalne wyłączanie jednostek gospodarki uspołecznionej z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o kontynuowanie bądź nawiązanie stosunku najmu lokali użytkowych stanowiących własność gminy /podobne stanowisko w wyroku NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 13 grudnia 1990 r. SA/Ka 691/90 - Wokanda 1991 nr 8/. Zamieszczone w odpowiedzi na skargę twierdzenie, że "do ograniczenia tego dochodzi nie w wyniku naruszenia prawa (...) ale w wyniku jego nowelizacji, mającej na celu realizację konkretnej polityki Rządu", zdaje się wskazywać na nieznajomość obowiązującego w Polsce systemu źródeł prawa. Polityka Rządu /i to bez względu na stopień jej konkretności/ niewątpliwie nie stanowi źródła prawa. Nie jest nim także /chociażby z uwagi na brzmienie tytułu/ powołany przez stronę przeciwną dokument: "Proponowane przez Rząd kierunki realizacji programu prywatyzacji i demonopolizacji handlu, usług, gastronomii i turystyki - materiał informacyjny do wykorzystania przez rady gmin". Prywatyzacja działalności gospodarczej jest postulatem polityczno-ekonomicznym, którego realizacja może następować tylko na podstawie i w granicach należycie ustanowionego prawa podporządkowanego systemowo i aksjologicznie zasadom konstytucyjnym, w tym także tej wypowiedzianej w art. 6 Konstytucji.
Wykazana sprzeczność z prawem zaskarżonych postanowień /par. 1 pkt 1 lit. "a" i pkt 2/, uchwały Rady Miejskiej Gminy G. z dnia 27 listopada 1990 r. w sprawie zasad zarządu lokalami użytkowymi oznacza jej nieważność w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej. Ponieważ zaskarżona część uchwały niewątpliwie narusza "interes prawny" strony skarżącej, przeto działając na podstawie art. 207 par. 3 w związku z art. 216a par. 1 Kpa oraz art. 91 ustawy samorządowej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność tej części uchwały orzekając o zwrocie kosztów po myśli art. 208 Kpa.