Uzasadnienie
Uchwałą nr XXIX/104/91 z dnia 2 października 1991 r. w sprawie wprowadzenia opłat administracyjnych Rada Gminy w Ś.K., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 30 ust. l, art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz art. 18 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/, wprowadziła w par. 1 ust. 1 na terenie gminy Ś.K. opłaty administracyjne za następujące czynności urzędowe:
a/ sporządzenie przez wójta, zastępcę wójta lub sekretarza Gminy testamentu allograficznego /złożonego ustnie/ w trybie art. 951 Kc, b/ sporządzenie umowy o sprawowanie opieki w zamian za przekazanie w spadku mieszkania lub budynku mieszkalnego, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn /Dz.U. nr 45 poz. 207 ze zm./, c/ przesłuchanie świadków, d/ rozstrzyganie sporów sąsiedzkich, e/ komisyjne oszacowanie szkody, f/ potwierdzenie podpisu.
Następnie w par. I ust. 2 uchwały ustalona została wysokość opłat:
1/ za czynności, o których mowa w pkt la, 1b, 1e - 100.000 zł 2/ za czynności, o których mowa w pkt 1e a/ bez wyjazdu w teren - 50.000 zł b/ w przypadku wyjazdu w teren - 100.000 zł 3/ za czynności, o których mowa w pkt 1d a/ bez wyjazdu w teren - 100.000 zł b/ w przypadku wyjazdu w teren - 200.000 zł 4/ za czynności, o których mowa w pkt 1f - 10.000 zł.
Uchwałę powyższą zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda W-ki, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej postanowień określonych w par. 1 ust. 1 lit. "b, c, d, e, f" oraz ustępu 2 tego paragrafu w punkcie 1 w odniesieniu do czynności odnoszących się do ust. 1 lit. "b i c", a także punktów 2, 3 i 4.
Zdaniem Wojewody W-kiego, z czynności przesłuchania świadków, rozstrzygania sporów sąsiedzkich, komisyjnego szacowania szkody i potwierdzania podpisu, wymienionych w par. 1 ust. 1 uchwały, żadna nie może być uznana za czynność urzędową, ponieważ nie wynikają one z zadań organów gminy w zakresie spraw publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Natomiast czynność sporządzania umów o sprawowanie opieki w zamian za przekazanie w spadku mieszkania lub budynku mieszkalnego jest zwolniona od opłaty skarbowej z mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 4 poz. 23 ze zm./ i wobec tego nie mogła być obciążona opłatą administracyjną zgodnie z art. 18 powołanej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
W odpowiedzi na skargę gmina Ś.K. wyjaśniła, że nie może podzielić poglądu, iż opłatą administracyjną mogą być objęte tylko takie czynności, które wynikają z wyraźnego przepisu prawa lub określonego w prawie nakazu. Organy gminy wykonują często różnego rodzaju czynności usługowe dla mieszkańców gminy na ich wyraźne życzenie, jak komisyjne szacowanie szkody, rozstrzyganie sporów sąsiedzkich za zgodą zainteresowanych osób czy też "spisanie zeznań świadków", co w uchwale nieprecyzyjnie określono jako "przesłuchanie świadków". Ponadto przepis art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wyłącza z zakresu ustalania opłat administracyjnych jedynie takie czynności, za które ustalona została opłata skarbowa, w celu uniknięcia podwójnego obciążenia obywatela tymi opłatami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Problematyka stanowienia opłat administracyjnych za czynności urzędowe, uchwalanych przez rady gmin na podstawie art. 16 nie obowiązującej już ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 12 poz. 50 ze zm./, była już poruszana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1991 r. SA/Wr 7/91 /OSP 1991 z. 11-12 poz. 166/. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, że z mocy powołanego wyżej przepisu w związku z art. 40 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ rady gmin mogą wprowadzać opłaty administracyjne tylko za czynności urzędowe podejmowane w ramach swoich zadań własnych.
Powyższy pogląd zachował aktualność także po wejściu w życie ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/, gdyż brzmienie obecnie obowiązującego art. 18 tej ustawy o wprowadzaniu przez rady gmin opłat administracyjnych za czynności urzędowe, pomimo skróconego tekstu, jest w porównaniu z dawnym art. 16 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. co do samej zasady jednakowe. W związku z tym należy podważyć dopuszczalność wprowadzania opłat administracyjnych za rozstrzyganie sporów sąsiedzkich, wyszczególnionych w par. 1 ust. 1 lit. "d" zaskarżonej uchwały. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do rozpoznawania takich sporów powołane są z mocy art. 2 par. 1 w związku z art. 1 Kpc sądy powszechne i w konsekwencji zadanie to nie należy do czynności organów gmin.
Nie można oczywiście wykluczyć celowości czy nawet potrzeby podejmowania przez organy gmin lub przez ich przedstawicieli działań zmierzających do pogodzenia stron, zwłaszcza gdy spór wyniknie bądź w toku załatwiania indywidualnej sprawy z zakresu administracji państwowej, bądź też w związku z wykonywaniem zadań gminy w dziedzinie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Poza jednak wypadkiem ugody administracyjnej, o której mowa w art. 13 i art. 114 i nast. Kpa, z uwzględnieniem unormowań zawartych w ustawach szczególnych, organy gmin nie mogą w toku działania ugodowego korzystać z takich środków władczych, jak wezwania i wydawanie jednostronnych rozstrzygnięć. W konsekwencji tego podejmowanych przez organy gmin czynności ugodowych w sporach pomiędzy członkami wspólnoty samorządowej, poza wypadkami uregulowanymi w kodeksie postępowania administracyjnego i ustawach szczególnych, nie można uznać za czynności urzędowe, od których może być ustalona przez radę gminy opłata administracyjna. Natomiast wprowadzanie takiej opłaty od ugody w rozumieniu art. 13 Kpa będzie wyłączone z mocy art. 18 cytowanej ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych w związku z art. 1 ust. 1 lit. "d" ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 4 poz. 23 ze zm./, gdyż z zasady ugoda zawarta przed organem administracji w takich wypadkach zastępować będzie zezwolenie w rozumieniu przepisów o opłacie skarbowej.
W związku z powyższymi wywodami należy wyjaśnić istotę pojęcia "czynności urzędowej", od której rada gminy może wprowadzić opłatę administracyjną na podstawie art. 18 powyższej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Potrzebę taka uzasadnia nieścisłe i ogólnikowe określenie w zaskarżonej uchwale czynności urzędowych "przesłuchania świadków" i "komisyjnego szacowania szkody".
Z art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/ wynika, że rada gminy może wprowadzać opłatę administracyjną za czynności urzędowe wykonywane przez podległe jej organy, jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej. Odwołanie się w tym artykule do przepisów o opłacie skarbowej pozwala na sformułowanie cech czynności urzędowej, od której opłata administracyjna może być pobierana.
Według art. 1 ust. 1 lit. "b" i art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 4 poz. 23 ze zm./ oraz par. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 października 1991 r. w sprawie opłaty skarbowej /Dz.U. nr 90 poz. 405/ przez czynność urzędową rozumie się dokonanie na podstawie zgłoszenia lub na wniosek zainteresowanego określonej w przepisach prawa materialnego czynności przez organ do tego powołany, połączonej najczęściej z wydaniem określonego dokumentu urzędowego. Ponadto opłatę skarbową pobiera się na podstawie art. 1 ust. 1 lit. "c i d" tej ustawy oraz par. 6 - 56 powyższego rozporządzenia od urzędowo stwierdzonych zaświadczeń i poświadczeń oraz od indywidualnych aktów administracyjnych udzielających osobom zainteresowanym pozwoleń lub przyznających im uprawnienia. Wydanie zaświadczenia albo pozwolenia przez organ do tego powołany jest również czynnością urzędową w szerokim znaczeniu tego pojęcia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma przeszkód formalnoprawnych, by przez czynność urzędową, od której może być pobierana opłata /art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - Dz.U. nr 9 poz. 31/, rozumieć wszelkie czynności organów gmin wynikające z ich zadań, których celem jest urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego na żądanie osoby zainteresowanej oraz wydanie wymaganego zaświadczenia lub pozwolenia (...). Do czynności takich nie można zaliczyć "przesłuchania świadków" ani "komisyjnego oszacowania szkody" bądź "rozstrzygania sporów sąsiedzkich", o których mowa w par. 1 ust. 1 lit. "c" zaskarżonej uchwały.
Przesłuchania świadków, a także szacowania szkód dokonują organy w ramach postępowania administracyjnego przy załatwianiu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Przesłuchanie bowiem świadka i sporządzenie stosownego protokołu bądź komisyjne oszacowanie szkody stanowią przeprowadzenie przez organ dowodów, o których mowa w art. 75 i nast. Kpa Przeprowadzenie dowodów nie kończy postępowania, a o przyznaniu stronie określonego uprawnienia, zwolnienia lub ulgi czy pozwolenia rozstrzyga organ w formie decyzji administracyjnej.
Organ gminy może również wydać osobie zainteresowanej zaświadczenie w trybie art. 217 par. 1 Kpa. Wydanie zaświadczenia może być w szczególnych wypadkach, na zasadzie art. 218 par. 2 Kpa, poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, to znaczy przeprowadzeniem dowodu z zeznania świadka, biegłego lub oględzin. Również w tym wypadku przesłuchanie świadka lub ewentualny szacunek szkód nie będą stanowiły merytorycznego załatwienia podania zainteresowanego. Od takiej czynności zatem nie można również pobierać opłaty administracyjnej.
Nie można wreszcie wyłączyć sytuacji, w której osoba zainteresowana utrwaleniem zeznania świadka bądź wielkości poniesionej szkody do innych celów niż wydanie decyzji administracyjnej zwróci się do organu gminy z takim wnioskiem, w celu wykorzystania sporządzonego przez organ gminy dokumentu w postępowaniu przed sądami, organami podatkowymi itp.
Z wyjaśnień Wójta w Ś. K., zawartych w odpowiedzi na skargę, zdaje się wynikać, że wymienione w par. 1 ust. 1 lit. "c i e" czynności przesłuchania świadka i oszacowania szkody zostały przewidziane na tego rodzaju potrzeby osób zainteresowanych. W związku z tym, pomijając ocenę wartości dowodowej tego rodzaju protokołów, należy podnieść, że organy administracji państwowej ani organy gmin nie są powołane do sporządzania protokołów z zeznań świadków bądź protokołów szacunku szkód na potrzeby innych organów, wyłącznie na żądanie osób zainteresowanych. W konsekwencji tego dopełnienie takiej czynności nie będzie mogło być uznane za czynność urzędową, od której może być pobierana opłata administracyjna.
Według art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/ wprowadzenie opłaty administracyjnej za czynności urzędowe jest dopuszczalne, jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej. Przez czynności objęte przepisami o opłacie skarbowej w rozumieniu tego przepisu należy uznać czynności urzędowe, za które w przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 4 poz. 23 ze zm./ i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 października 1991 r. w sprawie opłaty skarbowej /Dz.U. nr 90 poz. 405/ przewidziana została opłata skarbowa, a także czynności, które z mocy wyraźnego postanowienia tej ustawy i rozporządzenia zostały z opłaty skarbowej wyłączone lub zwolnione. Wprowadzenie opłaty administracyjnej od takich czynności urzędowych przez rady gmin niweczyłoby praktycznie ulgi i zwolnienia od opłaty skarbowej, przewidziane w przepisach ustawowych, i stanowiłoby naruszenie art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Według art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. a powyższej ustawy o opłacie skarbowej nie podlegającej opłacie między innymi czynności urzędowe w sprawach opieki. W konsekwencji wyłączenie to obejmuje również sporządzane w urzędach gmin umowy o sprawowanie opieki, przewidziane w par. 1 ust. 1 lit. b zaskarżonej uchwały.
Ponadto według par. 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 października 1991 r. w sprawie opłaty skarbowej /Dz.U. nr 90 poz. 405/, a także według wcześniej obowiązującego par. 15 pkt 2 rozporządzenia tego Ministra z dnia 22 lutego 1989 r. w sprawie opłaty skarbowej /Dz.U. nr 9 poz. 52 ze zm./ poświadczanie własnoręczności podpisów objęte było i jest opłatą skarbową. Przesądza to o wadliwości wprowadzenia opłaty administracyjnej od tej samej czynności w uchwale.
Wobec powyższego na zasadzie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ należało stwierdzić nieważność zaskarżonych przepisów uchwały.