Uzasadnienie
Uchwałą nr 27/91 z dnia 6 maja 1991 r. Zarząd Miejski w M., powołując się na art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, ustalił od dnia 1 czerwca 1991 r. miesięczną stawkę opłaty za korzystanie z przedszkoli i żłobków w wysokości 115.000 zł za jedno dziecko, zaznaczając, że opłatę tę zwiększa się o faktyczne koszty związane z wyżywieniem dziecka, i stwierdzając w par. 2, że na wniosek rodziców, których sytuacja jest trudna, Zarząd Miejski może zastosować obniżenie opłaty lub zwolnić od niej.
Uchwałą nr 38/91 z dnia 9 września 1991 r. Zarząd Miejski podwyższył od 1 października 1991 r. miesięczną stawkę opłaty za korzystanie z przedszkoli i żłobków do 160.000 zł za jedno dziecko, a uchwałą nr 54/91 z dnia 29 października 1991 r. uchylił uchwałę nr 38/91, powracając do poprzedniej opłaty w wysokości 115.000 zł miesięcznie.
Uchwałą nr 66/91 z dnia 5 grudnia 1991 r. uzupełniono par. 1 ust. 1 uchwały nr 27/91 z dnia 6 maja 1991 r. dodając, że opłata stała stanowi zwrot części kosztów zajęć opiekuńczo-wychowawczych, realizowanych w zakresie i wymiarze przekraczającym minimum programowe wychowania przedszkolnego, ustalone przez Ministra Edukacji Narodowej.
Trzy pierwsze uchwały zaskarżone zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ przez Bogusławę H., która powołując się na to, iż działa również w imieniu Rady Przedszkola nr 3 i rodziców uczęszczających do niego dzieci, wniosła o unieważnienie uchwał w części dotyczącej miesięcznej stawki opłaty za korzystanie z przedszkoli i żłobków. Do skargi dołączyła pozostawione bez odpowiedzi przez adresatów kopie trzech pism do Zarządu Miejskiego, Burmistrza i Rady Miejskiej w M. z dnia 9 października i 25 listopada 1991 r. oraz 8 stycznia 1992 r. świadczące, iż strona skarżąca bezskutecznie wzywała zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym do usunięcia naruszenia swojego interesu prawnego. Polegać on miał na zagwarantowanej przepisami ustaw samorządowych oraz art. 5 ust. 5 i 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425/ możliwości bezpłatnego korzystania z przedszkoli i żłobków z wyjątkiem ponoszenia kosztów wyżywienia uczęszczających do nich dzieci. Dołączone też zostały do skargi kopie dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 1991 r. w sprawach I SA 781/91 i I SA 782/91 - Samorząd Terytorialny 1992 nr 5 str. 61, Wspólnota 1992 nr 1 str. 21, którymi oddalono skargi Burmistrza Dzielnicy w W. na orzeczenia Wojewody W. w przedmiocie nieważności uchwał rad gminnych wprowadzających dodatkowe opłaty za pobyt dzieci w żłobkach i przedszkolach. Sąd uznał, że gdy chodzi o obciążenia finansowe mieszkańców, uprawnienie rady gminy do ich nakładania nie może być domniemywane, lecz musi wprost znajdować podstawę w obowiązujących przepisach. Wymaga tego art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym, stanowiąc, że rada gminy uchwala podatki i opłaty, jeżeli ustawy szczególne upoważniają radę do działania. Konieczność utrzymywania przedszkoli i żłobków nawet w razie trudnej sytuacji gminy nie daje legitymacji do nakładania obciążeń na mieszkańców, gdyż są to obowiązki organów gminy, chyba że mieszkańcy gminy w drodze referendum wyraziliby zgodę na samoopodatkowanie /art. 12 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Jeśliby przedszkola i żłobki uznać za gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej, o których mówi art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, to organy gminy mogłyby wydawać przepisy gminne o zakresie i trybie korzystania z nich, określając, czy ma ono być odpłatne, czy nieodpłatne, ale poza uprawnienie ustawowe wykracza już samo ustalanie wysokości opłat. Z kolei gdyby uznać opłaty za przedszkola i żłobki za wynagrodzenie za usługę, to skoro nie są one umieszczone w wykazie towarów i usług, za które ustala się ceny urzędowe, powinny być - jako ceny umowne, zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./ - ustalane przez strony zawierające umowę o świadczenie usług, a nie przez gminę.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Miejski w M. wniósł o jej oddalenie. Stwierdzając, że przyczyną uchwalenia opłat były stale rosnące koszty utrzymania dzieci w żłobku i przedszkolu, ograniczony budżet gminy oraz chęć wprowadzenia zasad sprawiedliwości w związku z przewidzianą możliwością zwolnienia od opłat rodziców dzieci o niskich dochodach i obciążenia pełnymi opłatami rodziców o dochodach wyższych, powołano się na art. 6 ustawy o systemie oświaty, który mówi o prowadzeniu w przedszkolu publicznym bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej minimum programowego wychowania przedszkolnego. Minimum to, według pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 15 listopada 1991 r. i uzyskanych informacji, ma wynieść około 4,5 do 5 godzin dziennie. Oczywiste jest, że kwota 115.000 zł miesięcznie nie pokrywa kosztów zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie i wymiarze przekraczającym minimum, gdy przedszkole jest czynne 9,5 godziny dziennie. Powołano się też na to, że opłaty stałe za korzystanie ze żłobków i przedszkoli wprowadziły z kilkoma wyjątkami wszystkie gminy na terenie województwa i nie były one kwestionowane, a są często wyższe niż w M. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym do zadań zarządu gminy należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym i wykonywanie budżetu, a zatem istniała podstawa prawna do podjęcia zakwestionowanych w skardze uchwał.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy uznał wniesioną skargę za nieuzasadnioną.
Według art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a w szczególności wymienione w punkcie 8 sprawy oświaty, w tym szkół podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych. Zgodnie z art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ do właściwości organów gminy przeszły jako zadania własne z ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania /Dz.U. nr 32 poz. 160 ze zm./ kierowanie na swoim terenie działalnością przedszkoli, ich zakładanie, zapewnianie im lokali i wyposażenie w pomoce naukowe, narzędzia, meble i sprzęt oraz potrzebne środki finansowe i materialne, zapewnienie warunków mieszkaniowych i świadczeń nauczycielom i innym pracownikom, zatrudnionym w przedszkolach /art. 38 ust. 1/. Również obowiązująca od 25 października 1991 r. ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425/ stanowi w art. 5, że zakładanie, prowadzenie i utrzymywanie przedszkoli z wyjątkiem przedszkoli specjalnych należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, z zastrzeżeniem art. 105. Ten ostatni przepis mówi, że zadanie własne gmin w zakresie prowadzenia przedszkoli staje się zadaniem obowiązkowym z dniem 1 stycznia 1992 r. Z kolei art. 8 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji, wprowadzony do niej przez art. 58 obowiązującej od 17 stycznia 1991 r. ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 87 poz. 506/, stanowi, że zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy.
Jednakże zakres i sposób zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w tych dziedzinach zależy z jednej strony od rozmiaru tych potrzeb, to jest liczby dzieci, które rodzice chcieliby umieścić w żłobkach i przedszkolach, a z drugiej strony od możliwości finansowych i organizacyjnych gminy. Przy szczupłości środków budżetowych przeznaczonych na te cele uzasadnione było i jest w ocenie sądu poszukiwanie takich form działania w granicach obowiązującego prawa, które umożliwiłyby zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej w omawianej dziedzinie w jak najszerszym zakresie.
Rozpatrując podobną sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 sierpnia 1991 r. SA/Wr 673/91 - OSP 1992 z. 11-12 poz. 234 uwzględnił skargę Miasta i Gminy Z. i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w O. z dnia 16 kwietnia 1991 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia 13 marca 1991 r. w sprawie opłat za korzystanie z usług w placówkach oświatowo-wychowawczych w postaci żłobków i przedszkoli. Sąd uznał, że skoro w stosunkach cywilnych z udziałem przedstawicieli gmin stroną jest tylko i wyłącznie gmina, której służy przymiot osobowości prawnej, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, to nie można wykluczyć uprawnień rady gminy i zarządu jako jej organów do oddziaływania na treść umów zawieranych przez wójta lub burmistrza jako reprezentantów gminy z mocy art. 31 ustawy, ustanowionych przez nich pełnomocników, a także kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, nie będących przedsiębiorstwami, utworzonych na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy. Oddziaływanie to może odbywać się w formie uchwał rady gminy lub zarządu, podejmowanych na podstawie ogólnych kompetencji, wynikających z art. 18 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy, i stanowiących tak zwane akty kierownictwa wewnętrznego, w których mogą być ustalane warunki, na jakich w imieniu gminy mogą być zawierane umowy z innymi osobami, w tym wynagrodzenia, opłaty i ceny. Akty normatywne kierownictwa wewnętrznego zawierają wprawdzie nakazy wiążące tylko podmioty wewnątrz określonego układu organizacyjnego, jednakże pośrednio mogą oddziaływać na sferę praw i obowiązków podmiotów spoza tego układu. Gdy przedstawiciel gminy, w tym wypadku kierownik przedszkola lub żłobka, zawiera umowę stosując ceny ustalone dla niego w formie aktu kierownictwa wewnętrznego przez radę lub zarząd gminy, jego rola jest podobna do roli pełnomocnika podmiotu gospodarczego, będącego osobą prawną, zawierającego umowę na podstawie cen wcześniej określonych przez właściwy organ tego podmiotu. Nie powoduje to, że ustalona w ten sposób cena w razie dojścia do zawarcia umowy miałaby przestać być ceną umowną w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./. Przyjmując taki pogląd, sąd uznał wówczas, że przepisy art. 4 ust. 1 i art. 38 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania /Dz.U. nr 32 poz. 160 ze zm./ oraz art. 12 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 89 poz. 518/ wyłączają co prawda dopuszczalność wprowadzenia przez organy gmin opłat za miejsca w przedszkolach, przeznaczonych na sfinansowanie kosztów utrzymania przedszkoli, nie wyłącza to jednak możliwości ustalenia opłat za te świadczenia przedszkoli, które nie mieszczą się w zakresie ich obowiązkowych zadań opiekuńczo-wychowawczych, w szczególności za żywienie dzieci.
Pogląd ten podziela sąd w składzie rozpoznającym skargę Bogusławy H. Dodać można, że przedszkole publiczne, prowadzone przez gminę, powinno zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, powołanej wyżej, prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej minimum programowego wychowania przedszkolnego. Przepisy art. 14 ust. 1-4 ustawy przewidują, że wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku od 3 do 6 lat, przedszkola realizują minimum programowe wychowania przedszkolnego, określone przez Ministra Edukacji Narodowej, do rocznego przygotowania przedszkolnego w postaci roku zerowego ma prawo dziecko w wieku 6 lat, a realizacja tego uprawnienia jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy. Artykuł 22 ust. 2 pkt 2 przewiduje ponadto, że Minister Edukacji Narodowej ustala w szczególności minimum programowe wychowania przedszkolnego. Z dołączonego do odpowiedzi na skargę pisma Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 listopada 1991 r. wynika, że minimum programowe jest przygotowywane i będzie określało problematykę, która powinna zostać zrealizowana w przedszkolu, oraz wymiar zajęć przeznaczonych do realizacji tej problematyki, a odpłatność za korzystanie z przedszkola może obejmować wyżywienie wychowanka łącznie z kosztami przyrządzania posiłków, a także koszty zająć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie i wymiarze przekraczającym ustalone minimum programowe.
Również zatem omówione przepisy obowiązujące od 25 października 1991 r., w sytuacji gdy Minister Edukacji Narodowej nie określił minimum programowego ponad przewidywane i przyjęte przez gminę 4,5-5 godzin dziennie ani też nie wydał na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy rozporządzenia w sprawie warunków przyjmowania dzieci do przedszkola, nie stały na przeszkodzie wydaniu przez Zarząd Miejski w M. w ramach ogólnej kompetencji wynikającej z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym uchwał ustalających opłatę za korzystanie z przedszkola, mającą z założenia pokryć koszty usług opiekuńczo-wychowawczych, przekraczających obowiązkowe minimum, które powinno być zapewnione bezpłatnie.
Nie ma też przepisów, które uniemożliwiłyby podjęcie takiego rozstrzygnięcia odnośnie do opłat za korzystanie ze żłobków.
Nie można zgodzić się z poglądem, jakoby opłaty za korzystanie ze żłobków i przedszkoli miały charakter podatków lub opłat, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i w odniesieniu do których uchwały mogą być podejmowane tylko w granicach określonych ściśle w odrębnych ustawach. Nie są one bowiem adresowane do wszystkich mieszkańców gminy, nie mają charakteru ciężarów publicznych, lecz mają stanowić tylko częściową odpłatność za korzystanie z przedszkoli i żłobków w granicach, o których była mowa wyżej, przez dzieci tych rodziców, którzy z takiej możliwości zechcą skorzystać, przy zapewnieniu ulg i zwolnień dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej.
Interpretacja omawianych przepisów zmierzająca w przeciwnym kierunku mogłaby przekreślić zasadę samodzielności gmin w granicach zakreślonych przepisami prawa i doprowadzić do konieczności znacznego ograniczenia przez gminy mające mniejsze środki finansowe zaspokajania potrzeb społecznych w tej dziedzinie.
Było oczywiście naganne, niczym nie usprawiedliwione i powodujące konfliktową sytuację odmawianie przez wiele miesięcy przez Burmistrza i organy Gminy M. udzielenia skarżącej odpowiedzi na proste, stawiane przez nią w pismach pytania o rzeczywiste koszty utrzymania dzieci w żłobkach i przedszkolach na terenie gminy oraz o rozdział tych kosztów na poszczególne potrzeby rzeczowe. Pomijając już obowiązek odpowiadania na listy i pisma wynikający z ogólnych zasad kultury międzyludzkiej, szczególny obowiązek w tym zakresie ciąży na osobach pełniących funkcje publiczne i organach administracji państwowej i samorządowej zgodnie z przepisami działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego; uchybianie temu obowiązkowi musi rzutować na opinię miejscowej społeczności o wybranych przez nią organach samorządowych. W konkretnej sytuacji sąd uznał, że nie miało to wpływu na wynik sprawy, skoro w świetle zwykłego, potocznego, życiowego doświadczenia uznać można za nie budzące istotnych zastrzeżeń twierdzenie pełnomocnika gminy, że ustalona wysokość opłaty stanowi niewielką zaledwie część kosztów pobytu dziecka w przedszkolu lub żłobku.
Ponieważ z podanych wyżej szczegółowo powodów nie stwierdzono, by zaskarżone uchwały Zarządu Miejskiego w M., a w szczególności uchwała nr 27/91 z dnia 6 maja 1991 r. /uchwała nr 38/91 uchylona została przez kolejną uchwałę nr 54/91/, sprzeczne były z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, wniesioną skargę oddalono na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa.