Uzasadnienie
Józef B. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie Wojewody W-kiego z dnia 11 lutego 1991 r. nr SO-O-6214/37/91, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia 22 stycznia 1991 r. nr DUM-IO-SO-6214/330/90 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o wymeldowanie Elżbiety M. z pobytu stałego w lokalu przy ul. J.N. nr 94 m 9 w W. Zdaniem organów orzekających, zawieszenie postępowania ma podstawę w art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, ponieważ rozpoznanie przez Prokuraturą Rejonową skargi Elżbiety M. na utrudnianie zamieszkania może mieć wpływ na ustalenie, czy opuściła ona dobrowolnie sporny lokal. Natomiast wyrok eksmisyjny z dnia 21 listopada 1990 r. nie stanowi sam przez się podstawy do wymeldowania, gdyż oznacza wystąpienie tylko jednej przesłanki, a mianowicie utratę uprawnień do przebywania w lokalu. Tymczasem wymeldowanie w trybie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/ wymaga łącznego spełnienia obu wymienionych tam przesłanek.
Pełnomocnik skarżącego wywodzi, że złożona przez Elżbietę M. skarga do Prokuratury nie może mieć wpływu na wynik sprawy o wymeldowanie, które jest uzasadnione wyrokiem eksmisyjnym oraz faktem dobrowolnego opuszczenia mieszkania przez Elżbietę M., córkę skarżącego, jeszcze w sierpniu 1990 r. /a więc przed przeszło 6 miesiącami/ i zamieszkania w lokalu jej męża przy ul. O. Tymczasem tej ostatniej okoliczności organy orzekające nie zbadały mimo wnioskowanych przez skarżącego dowodów. W konkluzji pełnomocnik skarżącego wnosi o uchylenie postanowień o zawieszeniu postępowania wydanych przez organy orzekające i przekazanie sporu do merytorycznego rozpoznania przez organ I instancji.
W pisemnej odpowiedzi na skargę organ II instancji wnosi o jej oddalenie, co motywuje powołaniem się na uzasadnienie swego postanowienia. Wyjaśnia, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Prokuraturę przesłuchiwanie świadków jest bezprzedmiotowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/ rozszerzono zakres właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego także o rozpatrywanie skarg na niektóre postanowienia zapadające w postępowaniu administracyjnym, w tym na postanowienia o zawieszeniu postępowania /art. 196 par. 3 pkt 1 Kpa/. Ponieważ postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Józefa B. o wymeldowanie Elżbiety M., złożonym w dniu 3 stycznia 1991 r., a więc po wejściu w życie powyższej ustawy o zmianie Kpa /26 maja 1990 r./, przeto dopuszczalne jest rozpoznanie skargi wniesionej na postanowienie o zawieszeniu postępowania w toku załatwiania owej sprawy /art. 2 tej ustawy/.
Skarżący domagał się we wniosku wymeldowania swojej córki Elżbiety M. z pobytu stałego w lokalu nr 19 przy ul. J.N. nr 94 ze względu na skierowany przeciw niej wyrok eksmisyjny oraz zamieszkiwanie od przeszło 6 miesięcy w lokalu męża przy ul. O. nr 15 w W. Według postanowień ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./ wykonanie obowiązku meldunkowego polega na zameldowaniu lub wymeldowaniu się stosownie do zmiany miejsca pobytu stałego lub czasowego. Dokonanie czynności meldunkowej bez oświadczenia woli /zgłoszenia/ osoby, na której ciąży ten obowiązek, może nastąpić tylko w sytuacjach określonych ustawą. Taką możliwość wymeldowania na wniosek osoby trzeciej mającej w tym interes prawny /strony/ albo też z urzędu przewiduje jedynie art. 15 ust. 2 tej ustawy. Zobowiązuje on organy administracji publicznej do wydania na wniosek strony lub z urzędu decyzji w sprawie wymeldowania w dwojakiego rodzaju sytuacjach: gdy osoba, której postępowanie dotyczy, utraciła uprawnienie do przebywania w lokalu /art. 9 ust. 2 ustawy/ i bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce pobytu, albo wobec osoby, która bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić.
Powyższy przepis wyczerpująco wyznacza sytuacje, w których dopuszczalne jest wymeldowanie określonej osoby z pobytu stałego bez jej oświadczenia woli. Orzecznictwo sądowe konsekwentnie podkreśla konieczność interpretowania przepisu dopuszczającego takie wymeldowanie jako rozwiązania wyjątkowego, stanowiącego odstępstwo od ogólnej reguły działania organów prowadzących ewidencję ludności wyłącznie na wniosek osób wykonujących własny obowiązek meldunkowy. Taki charakter rozstrzygnięć nakazuje organom prowadzącym postępowanie dołożenie szczególnej staranności w wyjaśnianiu wszystkich okoliczności sprawy oraz wykazanie powściągliwości w sięganiu po wyjątkowe przecież wymeldowanie "z urzędu".
Wbrew sugestiom zawartym w skardze i odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, w okolicznościach tej sprawy nie ma możliwości wymeldowania Elżbiety M. na podstawie drugiego stanu faktycznego, przewidzianego w art. 15 ust. 2 omawianej ustawy. Zgodnie bowiem z nie budzącym wątpliwości, jednoznacznym brzmieniem przepisu przesłanka taka zachodzi wówczas, gdy osoba, której wniosek dotyczy, "opuściła bez wymeldowania dotychczasowe miejsce pobytu i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić". Tymczasem miejsce faktycznego pobytu Elżbiety M. jest znane skarżącemu, który podaje je w każdym swoim piśmie kierowanym do organów orzekających w sprawie.
Rozpatrując zatem wniosek skarżącego, organ orzekający I instancji musiał ocenić jego zasadność tylko na tle pierwszej części hipotezy przepisu mającego tu zastosowanie. Należy bowiem przyjąć, że skoro wyrok Sądu Rejonowego z dnia 21 listopada 1990 r., orzekający eksmisję Elżbiety M., uprawomocnił się, to utraciła ona uprawnienie do przebywania w lokalu objętym tym wyrokiem. Jednakże w żadnym wypadku prawidłowe wykonanie takiego wyroku eksmisyjnego nie może polegać na samowolnym utrudnianiu przez wierzyciela wstępu do lokalu; wyrok musi być wykonany przez zobowiązanego albo dobrowolnie, albo w drodze egzekucji. Wykonanie wyroku eksmisyjnego nie może też polegać jedynie na przymusowym wymeldowaniu osoby zobowiązanej do opróżnienia lokalu.
W postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej wymeldowania Elżbieta M. usiłuje wykazać, że mieszka poza lokalem, w którym jest zameldowana, ze względu na utrudnienia powodowane bezprawnym postępowaniem najemcy lokalu, który nie dopuszcza jej do korzystania z mieszkania. Wystąpiła też do Prokuratora Rejonowego z żądaniem wszczęcia postępowania przygotowawczego. Twierdzenia te mają znaczenie w sprawie wobec przesłanki wymeldowania przewidzianej w pierwszej sytuacji opisanej w hipotezie art. 15 ust. 2 powyższej ustawy, to jest opuszczenia bez wymeldowania dotychczasowego miejsca pobytu.
Odpowiadając na pytanie, czy stan "opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu" w rozumieniu tego przepisu powinien być przejawem woli osoby opuszczającej lokal, czy też wystarczy, jeżeli będzie następstwem działań faktycznych niezależnych od tej woli bądź nawet sprzecznych z wolą tej osoby, należy opowiedzieć się co do zasady za pierwszą z możliwych odpowiedzi. Użycie bowiem określenia "opuszczenie" podkreśla elementy subiektywne i nawiązuje do działania samej osoby opuszczającej lokal. Stan obiektywnego "nieprzebywania" w lokalu ustawodawca określiłby zapewne za pomocą innego sformułowania Jednocześnie jednak w orzecznictwie Najwyższego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że możliwa do przezwyciężenia w postępowaniu prawnym przyczyna opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, wynikająca z przeszkód faktycznych stosowanych przez najemcę, właściciela lub osobę pozostałą w lokalu, nie wyłącza dopuszczalności zastosowania trybu wymeldowania ustanowionego w omawianym przepisie. Jeżeli zatem osoba, której postępowanie dotyczy, nie podejmowała środków prawnych zmierzających do przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu i nie powróciła do mieszkania, to wówczas obowiązkiem organu jest jedynie ustalenie, czy nastąpiło faktyczne opuszczenie - bez wymeldowania się - dotychczasowego miejsca pobytu stałego.
Skoro jednak w rozpoznawanej sprawie Elżbieta M. skorzystała ze środka prawnego zmierzającego do przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu, a spowodowane jej staraniami postępowanie prawne nie zostało jeszcze zakończone, to organ administracji publicznej nie dysponował wystarczającym materiałem do oceny charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu. Ze względu na złożoność takiej oceny, dotykającej różnorodnych, prawnie chronionych interesów strony, a także podkreśloną wcześniej wyjątkowość rozwiązania ustanowionego w art. 15 ust. 2 omawianej ustawy, organy administracji nie powinny dokonywać samodzielnych ustaleń wówczas, gdy były one lub są przedmiotem postępowania sądowego, a także przygotowawczego. Wobec tych postępowań, w których spór toczy się o określone uprawnienia, postępowanie w sprawach meldunkowych ma charakter wtórny, a jego końcowym celem jest tylko rejestracja stanów faktycznych.
To, co dotychczas powiedziano, prowadzi do wniosku, że jeżeli przed sądami lub organami prokuratury toczy się postępowanie, podczas którego może nastąpić ustalenie charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu, organ administracji prowadzący postępowanie o wymeldowanie z tego lokalu na podstawie art. 15 ust. 2 omawianej ustawy powinien powstrzymać się od rozstrzygania sprawy do czasu zakończenia postępowania sądowego lub przygotowawczego Proceduralną właściwą, formą oczekiwania na takie zakończenie jest zawieszenie postępowania administracyjnego, przewidziane w art. 97-103 Kpa. Podstawę postanowienia o zawieszeniu postępowania stanowi wówczas przepis art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, według którego organ zawiesza postępowanie, "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Szerokie ujęcie tej przesłanki zawieszenia jest dodatkowym argumentem przemawiającym za przedstawionym stanowiskiem, albowiem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego uzależnia się nie tylko wydanie decyzji, ale także samo rozpatrzenie sprawy, a wiec dokonywanie ustaleń prawnych i faktycznych oraz ocenę materiałów dowodowych, poprzedzające wydanie decyzji.
Według oceny Sądu powstała przesłanka zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, wobec czego wydane w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie naruszają prawa, a kwestionująca ich legalność skarga, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.