Uzasadnienie
Janina B. miała od 1979 r. uprawnienia do wykonywania usługowego krawiectwa lekkiego i wytwarzania odzieży damskiej lekkiej w zakładzie przy ul. pl. P.Ś. nr 11/1 w W. W dniu 1 grudnia 1983 r. Janina B. otrzymała pozwolenie na budowę pawilonu handlowego przy ul. S., przeznaczonego na wyrób i sprzedaż konfekcji lekkiej.
Wnioskami z dnia 16 września i 17 października 1986 r. Janina B. zwróciła się o dokonanie w zezwoleniu zmiany siedziby zakładu z pl. P.Ś. nr 11/1 na ul. S. /pawilon/.
Decyzją Kierownika Wydziału Handlu i Usług Urzędu Dzielnicowego z dnia 27 października 1986 r. odmówiono jej wyrażenia zgody na przeniesienie wytwarzania konfekcji damskiej do pawilonu, zezwalając jedynie na prowadzenie w nim usług dla ludności. W uzasadnieniu decyzji podano, że już w dniu 19 listopada 1984 r. poinformowano wnioskodawczynię, iż w pawilonie będzie mogła jedynie prowadzić działalność usługową w zakresie krawiectwa odzieży lekkiej. Od pisma tego nie wniosła odwołania. Podano dalej, że w okolicy ul. S. brak jest tego rodzaju usług, natomiast rozwinięta jest sieć handlowa tej branży.
W odwołaniu od tej decyzji Janina B. podniosła, że w 1981 r. wystąpiła o zezwolenie na budowę pawilonu rzemieślniczego z tego względu, że zakład prowadzi w mieszkaniu składającym się z pokoju z kuchnią i wraz z mężem i dwojgiem dorastających dzieci /19 i 15 lat/ mieszka w jednym pokoju. Powołanie się w decyzji na przepis art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. 1983 nr 7 poz. 40/ uważała za bezprzedmiotowe, nie ubiega się bowiem o uprawnienia, a nadto Kierownik Wydziału Handlu i Usług Urzędu Dzielnicowego wyraził w piśmie z dnia 2 lipca 1984 r. zgodę na prowadzenie w budowanym pawilonie działalności handlowo-usługowej. Pomieszczenie to jest jej niezbędne także ze względu na szkolenie uczniów. Twierdzenie o placówkach handlowych podobnej branży w okolicy pawilonu mija się z prawdą, a pisma ostrzegającego z dnia 13 listopada 1984 r. nigdy nie otrzymała.
Odwołania nie uwzględniono i decyzją Dyrektora Wydziału Drobnej Wytwórczości i Usług Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 1987 r, nr DW.I-7657/73/86 utrzymano w mocy omawianą decyzję organu I instancji. Decyzję ostateczną uzasadniono tym, że organ administracji państwowej udzielając zezwolenia na budowę pawilonu z przeznaczeniem wskazanym w zezwoleniu, uwzględnił występującą wówczas sytuacją deficytu zaopatrzenia w odzież lekką na rynku. Dlatego wydano zaświadczenie, że otrzyma zezwolenie na działalność w pawilonie, jeżeli "nie zajdą inne przesłanki uniemożliwiające wydanie takiego zezwolenia". Przy rozpoczynaniu budowy nie zwróciła się do organu administracji z zapytaniem, czy nie zaszły zmiany co do celowości prowadzenia zamierzonej działalności w tym rejonie, lecz przeciwnie - wystąpiła o jej rozszerzenie. Budowę miała zakończyć w terminie 1 roku i 6 miesięcy, ale terminu tego nie dotrzymała. Obecnie zmieniły się warunki zaopatrzenia rynku w wyroby odzieżowe, ich podaż jest dostateczna, nie zaspokojony natomiast jest popyt na usługi w tej branży.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Janiny B. zarzucił organom, że rozdzielenie miejsca wykonywania działalności na dwa zakłady kłóci się z rozsądkiem, a nadto uniemożliwia realizację celu, jakim było uzyskanie mieszkania dla celów mieszkalnych, co pochłonęło jej wszystkie oszczędności.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji powołał się na uprzedzenie skarżącej pismem Kierownika Wydziału Handlu i Usług Urzędu Dzielnicowego z dnia 19 listopada 1984 r., iż w budowanym pawilonie będzie mogła uruchomić jedynie usługowe krawiectwo lekkie, nie uzyska natomiast zezwolenia na wyrób i sprzedaż w nim konfekcji lekkiej. Podtrzymał pogląd, że podaż odzieży ciężkiej i lekkiej jest dostateczna, nie zaspokojony natomiast jest popyt na usługowe krawiectwo lekkie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. 1983 nr 7 poz. 40/, a w szczególności jej art. 3 ust. 4, art. 6 pkt 2 i art. 18 ust. 2 pkt 3, wyrażenie zgody przez właściwy organ administracji państwowej na zmianę zakładu rzemieślniczego nie jest obostrzone innymi rygorami aniżeli te, jakie obowiązują w odniesieniu do siedziby zakładu przy wydawaniu uprawnień do wykonywania rzemiosła /potwierdzenie zgłoszenia, wydanie zezwolenia/. Tymi rygorami są warunki techniczne, sanitarne lub inne, określone w odrębnych przepisach. W niniejszej sprawie na żadne tego rodzaju okoliczności organ administracji państwowej nie wskazał.
Miejsce wykonywania rzemiosła, na które rzemieślnik posiada tytuł, a nadto już korzysta z uprawnienia do wykonywania rzemiosła, nie może podlegać ograniczeniom ze względów prawem nie przewidzianych, jak nasycenie rynku i stosunek podaży do popytu. Jedynym regulatorem w tym zakresie w odniesieniu do rzemiosła, zwłaszcza w okresie reformy gospodarczej, mogą być efekty ekonomiczne przy uwzględnieniu rywalizacji i konkurencji. Organy administracji nie mają też żadnego tytułu prawnego do zobowiązywania rzemieślnika do prowadzenia w istocie tej samej działalności w dwóch miejscach. Jest to tym bardziej nieuzasadnione, że organy administracji państwowej, wydając Janinie B. pozwolenie na budowę pawilonu, określiły jego przeznaczenie na wykonywanie rzemiosła. Stwarzanie obiekcji ze względów prawem nie przewidzianych narusza zasadę postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 8 Kpa zobowiązującą organy do takiego postępowania, by pogłębiały zaufanie obywateli do organów Państwa. Jako działanie sprzeczne z tą zasadą należy także uznać pismo z dnia 19 listopada 1984 r. na którego skuteczność powołują się organy obu instancji, uważając je nawet za decyzję. Niezależnie od tego, że brak jest dowodu, by dotarło ono do skarżącej, takiego charakteru mieć nie mogło, odwołania od niego składać nie można było /takiego pouczenia nawet nie zawierało/ a w świetle tego, co powiedziano wyżej o wyrażeniu zgody na zmianę miejsca wykonywania działalności, nie mogło też mieć istotniejszego znaczenia.
Przy rozpatrywaniu zasadności zezwolenia na budowę pawilonu, jak i zezwolenia na przeniesienie do niego działalności rzemieślniczej nie można przejść do porządku nad tym, że skarżąca podjęła niewątpliwie kosztowną działalność inwestycyjną, aby poprawić bardzo ciężkie warunki mieszkaniowe, skoro prowadziła działalność rzemieślniczą w jednopokojowym mieszkaniu, zajmowanym przez czteroosobową rodzinę. Cały ten wysiłek traciłby sens, gdyby musiała ona wykonywać działalność w dwóch miejscach, w tym w dotychczasowym.
Reasumując, skoro zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności art. 3 ust. 4 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. 1983 nr 7 poz. 40/, podlegały one uchyleniu na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.