Uzasadnienie
Czesław W. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję wydaną z upoważnienia Wojewody Opolskiego w dniu 17 marca 1983 r. nr R.S.PGG.Wz/1/83, utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Gminy L. z dnia 11 października 1982 r. nr Rol. 7011-I-Lub.2/Pla.4/81/82, którą wyznaczono Edwarda W. jako kandydata na nabywcę działek Państwowego Funduszu Ziemi, oznaczonych nr 184/3, 179/2, 178/6 i 179/1, o łącznej powierzchni 1,28 ha, położonych we wsi P., a jednocześnie odmówiono skarżącemu prawa kupna dwóch spośród tych działek, a mianowicie nr 178/6 i 179/1, o łącznej powierzchni 0,65 ha.
Organy orzekające w powyższej sprawie ustaliły, że z łącznego obszaru spornych działek powierzchnię 0,45 ha zajmuje zbiornik wodny /wodozbiór/, który powstał w wyniku zagłębienia doliny starorzecza. Cała powierzchnia tego zbiornika obejmuje również część stanowiącą własność skarżącego, oddzieloną jednak od spornych działek inną częścią /o powierzchni 0,30 ha/, będącą własnością Stanisława G. Skarżący był wprawdzie dzierżawcą tej części zbiornika, która należy do PFZ, lecz umowa dzierżawy wygasła z dniem 1 września 1980 r. i nie była przedłużona, natomiast wniosek Czesława W. o sprzedanie mu wskazanych działek wpłynął do Urzędu Gminy dopiero w dniu 4 marca 1981 r. i dlatego nie może on korzystać z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. Za uwzględnieniem jego wniosku nie przemawiają również względy gospodarcze, skoro i tak nie będzie właścicielem całego stanu, jako że Stanisław G. nie wyraża zgody na zamianę swojej części na inny grunt. Sporne działki są położone bezpośrednio za zabudowaniami Edwarda W., którego gospodarstwo, obejmujące areał 1,96 ha, po nabyciu wszystkich spornych działek będzie zdolna do towarowej produkcji rolnej, co wynika z zaświadczenia wystawionego przez Urząd Gminy. W tej sytuacji -zdaniem organu odwoławczego - rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie jest zgodne z przepisami prawa, a także z opinią mieszkańców wsi P., wyrażoną w piśmie znajdującym się w aktach sprawy.
Skarżący wnosił o uchylenie powyższych decyzji, ponieważ rażąco naruszają one par. 7 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r., jako że w chwili złożenia wniosku o kupno działek był ich dzierżawcą. Wyznaczenie kandydatem na nabywcę działek Edwarda W. nastąpiło już po uprawomocnieniu się decyzji wyznaczających skarżącego nabywcą gruntów. Decyzje te są również nieuzasadnione gospodarczo i społecznie, gdyż w obecnych warunkach nie można niszczyć hodowli ryb na powierzchni 1,70 ha w celu hodowli kilku gęsi na powierzchni 0,45 ha. Informował także o zainstalowaniu napowietrznej linii elektrycznej i pompy umożliwiającej spuszczenie wody ze stawu i prowadzenie racjonalnej hodowli ryb.
Odpowiadając na skargę, organ II instancji wnosił o jej oddalenie, a ustosunkowując się do zawartych w niej zarzutów wyjaśnił, że skarżącego istotnie wyznaczono na nabywcę gruntów PFZ o łącznej powierzchni 45,16 ha, z pominięciem jednak spornych działek, i dlatego wydanie decyzji w niniejszej sprawie już po uprawomocnieniu się tamtych rozstrzygnięć nie może mieć żadnego znaczenia. W warunkach konkretnej sprawy wybór kandydata, pozostający w granicach uznania administracyjnego organu orzekającego I instancji, nie narusza prawa, zwłaszcza że nie zachodzi potrzeba dalszego powiększania gospodarstwa Czesława W., posiadającego grunty o obszarze 49,86 ha.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 196 par. 1 Kpa sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność zaskarżonych decyzji, co polega na badaniu prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni. Kognicja tego sądu natomiast nie obejmuje uprawnienia do oceny pozostałych przesłanek podejmowania decyzji administracyjnych, w tym względów celowości i słuszności, jeżeli nie są one zawarte w treści przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. W rozpoznawanym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z obrazą prawa materialnego lub też z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 207 par. 2 Kpa mogłoby stanowić podstawę ich uchylenia, stosownie do żądań skargi.
Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie podejmowały decyzje zgodnie z przepisami prawa, przewidującymi wyznaczenie kandydatów na nabywców państwowych nieruchomości rolnych przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego w formie decyzji administracyjnych, po zasięgnięciu opinii zebrania wiejskiego. Tryb ten normują przepisy powołane jako podstawa materialnoprawna zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego, a mianowicie: - art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /Dz.U. nr 17 poz. 71 ze zm./, - par. 7 i 12 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 23 poz. 205/.
Organ I instancji w podstawie prawnej swej decyzji wyznaczającej kandydata na nabywcę spornych działek wprawdzie błędnie powołał nieobowiązujące już w czasie jej wydawania przepisy zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 19 poz. 114/, jednakże uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy przede wszystkim dlatego, że organ odwoławczy skontrolował to rozstrzygnięcie, stosując przepisy obowiązującego obecnie w tej materii zarządzenia. Zgodnie z jego par. 7 ust. 1 nabywcą państwowej nieruchomości rolnej może być osoba odpowiadająca warunkom określonym w kodeksie cywilnym. Jednocześnie przepis par. 7 ust. 2 ustala kolejność, w jakiej niektórym kategoriom osób przysługuje pierwszeństwo nabycia. O ile przewidziana w nim kolejność wiąże organy wyznaczające kandydatów na nabywców, o tyle w warunkach jednakowego pierwszeństwa lub braku uprzywilejowanych kandydatów kwestia ich wyboru zostaje przeniesiona na płaszczyznę uznania administracyjnego, jeżeli tylko kandydaci odpowiadają wspomnianym warunkom nabycia przez osobę fizyczną nieruchomości rolnej, określonym w art. 160 par. 1 Kc /w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - Dz.U. nr 11 poz. 81/, a więc stale pracują w jakimkolwiek gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej albo mają kwalifikacje do prowadzenia takiego gospodarstwa.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, organy orzekające należycie oceniły jego uprawnienia do korzystania z pierwszeństwa w nabyciu spornych działek, trafnie przyjmując, że jeżeli zawarta z nim umowa dzierżawy tych działek wygasła z dniem 1 września 1980 r., wniosek zaś o ich nabycie złożył skarżący w dniu 4 marca 1981 r., to nie może on powoływać się na pierwszeństwo w ich nabyciu. stosunek dzierżawy bowiem, aby mógł skutkować pierwszeństwem w nabyciu gruntów PFZ, musi występować w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego, prowadzącego do wydania decyzji o wyznaczeniu kandydata, a więc w dniu powiadomienia stron o przeznaczeniu do sprzedaży dzierżawionej nieruchomości. Taka wykładnia przepisu par. 12 ust. 2 pkt 1 poprzednio obowiązującego zarządzenia została przyjęta w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z dnia 11 czerwca 1981 r. - SA 734/81, publikowany w Orzecznictwie NSA 1/1981 poz. 56/ i nie ma podstaw do odstąpienia od tej wykładni przy stosowaniu obecnie normujących tę kwestię przepisów par. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r.
Skoro żadnej ze stron nie służy pierwszeństwo w nabyciu spornych działek, to wyznaczenie jednej z nich na nabywcę należy do sfery uznania administracyjnego, które jednak zgodnie z poglądami utrwalonymi w judykaturze i nauce prawa musi wynikać ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, ustalonego na tej podstawie stanu faktycznego oraz szerokiego rozważenia i uzasadnienia możliwości wyboru w ramach dopuszczalnych przez prawo. Rzeczą organów administracji jest także ustalenie, czy w danym czasie i określonych warunkach miejscowych należy dążyć do dalszego powiększania silnych gospodarstw towarowych, czy do wyłonienia takich gospodarstw spośród słabszych ekonomicznie, ale rokujących możliwości rozwoju, czy też wreszcie do tworzenia nowych gospodarstw rolnych.
W świetle tak zakreślonych granic swobody pozostawionej organom administracyjnym w dokonywanym przez nie wyborze kandydatów na nabywców PFZ, w niniejszej sprawie nie można skutecznie zakwestionować wniosku organów orzekających, aby gruntami z zasobu PFZ, wchodzącymi w skład spornych działek, wesprzeć rozwój małego gospodarstwa rolnego Edwarda W., nie zaś blisko pięćdziesięciohektarowego gospodarstwa skarżącego, który zresztą większość tych gruntów nabył właśnie od Państwa. Oparta na właściwie zebranym materiale dowodowym i poprawnie uzasadniona decyzja, wskazująca kandydata na nabywcę państwowej nieruchomości rolnej, nie może być podważona w postępowaniu sądowoadministracyjnym z powodu nieuwzględnienia interesu indywidualnego strony skarżącej, jeżeli wzięto w niej pod uwagę słuszny interes strony o przeciwnych interesach, nie popadając zarazem w sprzeczność z interesem społecznym.
Całkowicie niezrozumiały jest zarzut skargi, dostrzegający uchybienie w tym, że organ I instancji wyznaczył Edwarda W. na nabywcę spornych działek już po uprawomocnieniu się decyzji dotyczących sprzedania skarżącemu innych gruntów PFZ, skoro nie ulega wątpliwości, iż te ostatnie decyzje w żaden sposób nie rozstrzygały o spornych działkach.
Dotychczasowe rozważania zatem prowadzą do wniosku, że zastosowanie przepisów prawa materialnego, których hipotezy wypełnia stan faktyczny ustalony w rozpoznawanej sprawie, było w ocenie Sądu właściwe i nie może stanowić podstawy podważenia zaskarżonych decyzji. W postępowaniu administracyjnym przestrzegano także reguł obowiązujących organy prowadzące to postępowanie, nie dopuszczając do takiego naruszenia przepisów, które mogłoby mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, a zatem skarga Czesława W. jest nieuzasadniona i dlatego na podstawie art. 207 par. 5 Kpa należało ją oddalić.