Uzasadnienie
Jak wynika z akt sprawy, Jan C. wystąpił do Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w O. z podaniem o wydanie świadectwa kwalifikacji upoważniającego do kierowania taksówką osobową.
Decyzją z dnia 11 grudnia 1991 r. wydaną z upoważnienia kierownika Urzędu Rejonowego w O. Naczelnik Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w O. odmówił wydania żądanego świadectwa, ponieważ wnioskodawca nie spełnił warunku złożenia egzaminu z topografii miejscowości przed komisją określoną w art. 69a ust. 2 znowelizowanej ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast zaświadczenia o zdaniu egzaminu z topografii uzyskane przed dniem 1 października 1991 r. nie mogą być uwzględnione. Złożenie egzaminu jest również uzasadnione względami merytorycznymi, a mianowicie licznymi zmianami, jakie zaszły w nazwach ulic i lokalizacji urzędów i instytucji.
Działający z upoważnienia Wojewody w O. dyrektor Wydziału Działalności Gospodarczej Urzędu Wojewódzkiego w O. nie uwzględnił odwołania strony i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne swoją decyzją odwoławczą z dnia 13 stycznia 1992 r. Według jej uzasadnienia komisję egzaminacyjną powołuje kierownik urzędu rejonowego, który stosownie do wytycznych Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej określa także zakres i tryb przeprowadzenia egzaminu. Działając w tych granicach może zatem, ale nie musi, uwzględniać już posiadaną znajomość topografii potwierdzoną stosownym dokumentem.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan C. kwestionuje powyższe stanowisko organów orzekających, utrzymując, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na uzależnienie uzyskania świadectwa kwalifikacji od konieczności zdania egzaminu z topografii przez osoby, które już wykonują zawód taksówkarza. Skarżący wykonuje ten zawód od wielu lat na obszarze miasta O., doskonale zna jego topografię, co potwierdza zaświadczenie o zdaniu egzaminu w 1982 r. stosownie do wówczas obowiązujących przepisów. Stanowisko Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego jest zresztą sprzeczne z jego własnym oświadczeniem złożonym na sesji Rady Miejskiej, deklarującym, że osobom, które wcześniej zdały egzamin z topografii, zostanie on zaliczony.
Odpowiadając na skargę, organ II instancji zauważa brak delegacji wojewody do wkraczania w sferę ustalania zasad i sposobu uzyskiwania świadectw kwalifikacji. Zgodnie z art. 71 ust. 2 prawa o ruchu drogowym kierownik Urzędu Rejonowego w O. zastosował jednolicie możliwość uzyskania świadectwa kwalifikacji w drodze zdania egzaminu z topografii z wynikiem pozytywnym. W konkluzji organ wnosi o oddalenie skargi.
Rozpoznając stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w zakresie swej kognicji wynikającym z treści art. 196 i art. 207 Kpa, a więc badania zgodności zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących ustaleń i wniosków.
Nowelizując ustawą z dnia 27 lipca 1991 r. /Dz.U. nr 73 poz. 321/ przepisy ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym, ustawodawca wprowadził instytucję świadectwa kwalifikacji do kierowania określonymi rodzajami pojazdów, m.in. taksówką osobową /art. 71 ustawy według tekstu jednolitego z 1992 r. - Dz.U. nr 11 poz. 41/. Świadectwo takie wydaje kierownik rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej, potwierdzając w ten sposób posiadanie przez kierowcę przewidzianych przez ustawę kwalifikacji i wymagań /ust. 3/. Kierujący taksówką osobową - oprócz spełnienia wymagań związanych z kategorią prawa jazdy i okresem praktyki w kierowaniu pojazdem - "powinien posiadać również znajomość topografii miejscowości, w której wykonuje lub zamierza wykonywać działalność" /ust. 1 pkt 1 in fine/. Sprawdzenie znajomości topografii następuje przed komisją powołaną przez kierownika urzędu rejonowego /ust. 2/.
W zawartym na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ porozumieniu nr 8/12/91 z dnia 31 października 1991 r. kierownik Urzędu Rejonowego w O. powierzył Zarządowi Miejskiemu w O. prowadzenie niektórych spraw z zakresu komunikacji, m.in. także "sprawdzanie znajomości topografii miejscowości u osób kierujących taksówkami osobowymi" oraz "stwierdzenie posiadania kwalifikacji i wymogów do prowadzenia (...) taksówek osobowych (...) i potwierdzenie tego przez wydanie świadectwa kwalifikacji" /Dz.Urz.Województwa O. 1992 nr 2 poz. 26/.
Nowe regulacje prawne, reglamentujące wykonywanie zawodu taksówkarza i ograniczające zasadę wolności gospodarczej proklamowaną w ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, weszły w życie z dniem 1 października 1991 r., co wynika z treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 1991 r. Ustawa nowelizacyjna nie zawiera wprawdzie przepisu przejściowego dotyczącego sytuacji osób kierujących taksówkami przed wejściem w życie ustawy, ale z analizy brzmienia nowych przepisów wynika bezpośrednio ich działanie takie wobec stosunków ukształtowanych pod rządami poprzednich przepisów. Na takie ich skutki wskazuje zwłaszcza użyty w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 1 zwrot, "w której wykonuje lub zamierza wykonywać działalność". Należy zatem przyjmować, że znajomością topografii miejscowości powinien wykazać się kierowca taksówki wykonujący tę działalność gospodarczą również przed nowelizacją prawa o ruchu drogowym. Wyrażenie modalne "powinien" określa powinność, obowiązek. Według słownikowej definicji "w połączeniu z podmiotem osobowym wyraża obowiązek wykonania tego, co oznacza bezokolicznik" /Słownik języka polskiego, t. II, str. 870/. Nie ma zaś żadnych powodów, aby nadawać temu wyrażeniu inne znaczenie w języku prawnym.
Przewidując sprawdzenie znajomości topografii u wszystkich osób wykonujących działalność, ustawodawca nie ustanowił zarazem wyjątkowego, odrębnego trybu stwierdzania owej znajomości na podstawie dokumentów poświadczających wcześniejsze zdanie egzaminu sprawdzającego stosownie do obowiązujących wówczas zasad. Nie można wprawdzie wykluczyć, że właściwy organ administracji publicznej lub powołana przezeń komisja odstąpią od przeprowadzenia sprawdzianu lub ograniczą jego zakres w stosunku do osób, które wykażą się odpowiednimi dokumentami. Takie działanie mieścić się będzie w sferze władzy dyskrecjonalnej organu i nie może być kwestionowane ani też narzucane organom w toku kontroli sądowoadministracyjnej. Natomiast nierówne traktowanie wnioskodawców legitymujących się takimi samymi dokumentami i zwalnianie jednych od powinności zdawania egzaminu przy jednoczesnym żądaniu od innych, aby poddali się takiemu sprawdzianowi, mogłoby stanowić podstawę uzasadnionego zarzutu naruszenia konstytucyjnie chronionej zasady równości wobec prawa.
Jeżeli jednak w okolicznościach niniejszej sprawy żądanie poddania się przez skarżącego egzaminowi sprawdzającemu znajomość topografii miasta nie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami znowelizowanego prawa o ruchu drogowym, to również zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa. Skargę zatem Jana C. wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia należało oddalić w myśl art. 207 par. 5 Kpa.