Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 grudnia 1984 r., Zastępca Dyrektora Wydziału Handlu Urzędu Wojewódzkiego w O. odmówił wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w kawiarni przy Klubie Rozrywki "Tip-top" w B., należących do Zjednoczonych Przedsiębiorstw Rozrywkowych. Takie rozstrzygnięcie organ uzasadnił negatywną opinią Komisji do spraw Przeciwdziałaniu Alkoholizmowi, a także lokalizacją kawiarni, mieszczącej się w Domu Kultury w pobliżu kościoła.
Odwołanie od tej decyzji zostało opatrzone odręczną adnotacją z dnia 19 grudnia 1984 r., podpisaną przez przewodniczącego Komisji do spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi przy Naczelniku Miasta i Gminy w B., który stwierdził, że większość członków Komisji opiniuje pozytywnie wniosek, a sprzeciwia się jedynie szef prokuratury. Uwzględniając odwołanie we własnym zakresie, organ administracji państwowej I instancji w dniu 22 grudnia 1984 r. udzielił zezwolenia nr II.1492/B-507/84 na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 procent do 18 procent alkoholu oraz koniaków, winiaków i likierów do spożycia w miejscu sprzedaży.
Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Wojewódzki w Opolu, zarzucając jej naruszenie art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230/. Uzasadniając wniosek o uchylenie decyzji, Prokurator podnosi, że w aktach sprawy jest tylko jeden protokół z posiedzenia Komisji poprzedzającego wydanie decyzji, a mianowicie z dnia 12 listopada 1984 r., zawierający jednak opinię negatywną. Również na następnym posiedzeniu, odbytym w dniu 29 grudnia, a więc już po wydaniu zezwolenia, wyrażono negatywne stanowisko względem wniosku. W aktach brak jest także opinii dowódcy garnizonu jednostki wojskowej stacjonującej w B. oraz wniosku terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Dlatego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanego przepisu ustawy, a nadto par. 2 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów /Dz.U. nr 25 poz. 119/.
Wnosząc o oddalenie skargi, organ administracji państwowej w swojej odpowiedzi podkreśla, że art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy zabrania sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych tylko "na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich", natomiast kawiarnia Klubu Rozrywki mieści się w domu kultury, który jest "placówką upowszechniania kultury". Usytuowanie kawiarni nie narusza także odległości wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy i w par. 2 rozporządzenia. Co się tyczy opinii komisji, to organ podnosi, że jest to opinia nie mająca charakteru wiążącego i nie musi być wyrażona w szczególnej formie. Nie kwestionując dalszych zarzutów /np. braku opinii dowódcy garnizonu/, organ uważa je za drugorzędne i nie mające wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ wskazuje także na dobrą działalność kawiarni jako potwierdzenie słuszności wydanego zezwolenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Właściwość organów oraz tryb i materialnoprawne przesłanki udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży wyznaczają przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, zwłaszcza zaś rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów /Dz.U. nr 25 poz. 119 ze zm./. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy zezwolenie wydaje właściwy wojewoda po zasięgnięciu opinii odpowiednich komisji rady narodowej stopnia wojewódzkiego oraz organizacji społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy. Liczba tak wydanych zezwoleń musi mieścić się w granicach liczby punktów sprzedaży alkoholu, ustalonej dla danego województwa zgodnie z regułami określonymi w art. 12 ust. 1 ustawy. Natomiast przepis par. 2 ust. 3 rozporządzenia, powtarzając powyższą zasadę, przewiduje wydawanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na wniosek złożony za pośrednictwem terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, wśród organizacji społecznych zaś, od których należy zasięgać opinii, wymienia przykładowo Społeczny Komitetu Przeciwalkoholowy, jednostki Federacji Konsumentów, Ligi Kobiet, Kół Gospodyń Wiejskich. W miejscowościach, w których znajdują się jednostki wojskowe, zezwolenia mogą być wydawane po wyczerpaniu powyższego trybu i nadto zasięgnięciu opinii właściwego dowódcy garnizonu /par. 2 ust. 4/. Działające przy terenowych organach administracji państwowej komisje do spraw przeciwdziałania alkoholizmowi nie mają przypisanych zadań w zakresie opiniowania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu ani w treści stosownego przepisu ustawy /art. 4/, ani też w postanowieniach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 7 maja 1983 r. w sprawie trybu powoływania, składu i szczegółowego zakresu działania komisji do spraw przeciwdziałania alkoholizmowi /Dz.U. nr 25 poz. 107/. Zasadniczą więc wątpliwość budzi dopuszczalność zastępowania opinią tej komisji właściwych opinii wymaganych w myśl art. 18 ust. 1 ustawy.
Ponieważ wydane na podstawie art. 183 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 115 ze zm./ rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie określenia uprawnień, które zachowują terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej /Dz.U. nr 25 poz. 128/ nie wymienia kompetencji do wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu, przeto uprawnienie to przeszło do właściwości odpowiedniego rzeczowo terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Stosownie zaś do znowelizowanego brzmienia par. 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 6 maja 1983 r. zezwolenia wydaje obecnie terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw handlu stopnia wojewódzkiego.
Artykuł 14 ustawy wymienia placówki i instytucje, w których zabroniona jest sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych /ust. 1-4/, co oczywiście wyklucza możliwość wydawania zezwolenia. Natomiast w art. 18 ust. 2 wyliczono te placówki, instytucje i urządzenia, w pobliżu których na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych "nie wydaje się zezwolenia". Użyte pojęcie nieokreślone "w pobliżu" uściśla postanowienie par. 23 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 maja 1983 r., wedle którego wydając zezwolenie właściwy organ kieruje się zasadą, że punkt sprzedaży nie powinien być usytuowany bliżej niż 100 m "od granicy obiektów i miejsc" wymienionych w przepisie ustawowym.
Wypada zgodzić się z organem orzekającym, że kawiarnia zlokalizowana w domu kultury nie mieści się w zakresie stosowania art. 14 ust. 1 pkt 1 ani też art. 18 ust. 2 ustawy, albowiem domy kultury zalicza się do "placówek upowszechniana kultury" w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o urzędzie Ministra Kultury i Sztuki /Dz.U. nr 14 poz. 112/, jak o tym stanowi art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1984 r. o upowszechnianiu kultury oraz o prawach i obowiązkach pracowników upowszechniania kultury /Dz.U. nr 26 poz. 129/. Te zaś placówki nie są objęte zakazami, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 1, ani też art. 18 ust. 2 ustawy. Jednakże okoliczność, że lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu nie narusza przepisów prawa o usytuowaniu takich punktów, nie oznacza jeszcze legalności decyzji udzielającej zezwolenia i to bez względu na merytoryczną trafność takiego rozstrzygnięcia. Prawodawca bowiem ustanowił szczegółowy tryb wydawania zezwoleń, a funkcjonalna i systemowa wykładnia przepisów w tej materii nie pozwala przyjąć ich wyłącznie porządkowego charakteru. Rzeczywistym celem omawianych przepisów jest tworzenie swoistych barier, które w sprawie wszczętej wnioskiem o wydanie zezwolenia zmuszają organ orzekający do szczególnie wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych i prawnych oraz udzielenia zezwoleń jedynie w przypadkach uzasadnionych z punktu widzenia realizacji obowiązków, jakie nakłada na ten organ przepis art. 1 ust. 1 ustawy. Przy takim odczytaniu znaczenia ustalonej procedury załatwianie wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, postępowanie organów orzekających, pomijające zasięgnięcie wymaganych opinii i szczególne fazy załatwiania sprawy, a więc prowadzone w sposób uproszczony i "skrótowy", jest działaniem obrażającym nie tylko konkretne przepisy, ale i intencje ustawodawcy. Decyzja, wydana z pominięciem tych koniecznych wymogów co do trybu dochodzenia do rozstrzygnięcia o udzielenie zezwolenia, nie może być zatem uznana za odpowiadającą prawu nawet wówczas, gdyby nie naruszała bezpośrednio żadnej materialnoprawnej przesłanki udzielenia zezwolenia.
Z tego względu zarzuty skargi co do braku opinii dowódcy garnizonu nie powinny być traktowane jako "drugorzędne" wobec wyraźnego przepisu par. 2 ust. 3 rozporządzenia z 6 maja 1983 r. Organ orzekający nie uczynił także zadość wymogowi zasięgnięcia - przed wydaniem zezwolenia - opinii oznaczonych w art. 18 ust. 1 ustawy oraz par. 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 6 maja 1983 r. Wadliwe jest również podjęcie decyzji w sprawie zezwolenia na podstawie wniosku złożonego bez pośrednictwa organu administracji państwowej stopnia podstawowego, czego nie może zastąpić podanie wniesione bezpośrednio przez jednostkę ubiegającą się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu.
Ponieważ wydając zaskarżoną decyzję organ administracji państwowej pominął wskazane wyżej istotne elementy szczególnej procedury, ustanowionej przez prawodawcę jako konieczny warunek dopuszczalności udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, przeto naruszył przepisy postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Takie zaś naruszenie prawa powoduje uwzględnienie skargi Prokuratora Wojewódzkiego w Opolu, a w konsekwencji - uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 207 par. 2 pkt 2 Kpa.