Uzasadnienie
O-skie Przedsiębiorstwo Ceramiki Budowlanej w O. w skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zakwestionowało legalność decyzji Głównego Geodety Wojewódzkiego w Opolu z dnia 4 lutego 1987 r. nr GM-II-8224a/6/87, utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w P. z dnia 2 grudnia 1986 r. nr G.V-8226/ZUP/11/86 w sprawie ustalenia opłat rocznych z tytułu zarządu gruntem państwowym, położonym w P. i N., o łącznej powierzchni 10,9804 ha. Według stwierdzeń skargi, tylko za część tych nieruchomości, pozostającą pod zabudową, można pobierać stałą opłatę roczną obliczoną na podstawie przepisów ustawy z dnia 289 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/. Pozostała część działek to nieużytki i wyrobiska poeksploatacyjne, przeznaczone do rekultywacji i przekazania do Państwowego Funduszu Ziemi. Bezzasadne jest także posługiwanie się współczynnikiem 2 procent przy naliczaniu opłaty, albowiem ze względu na charakter produkcji - wyroby ceramiczne na potrzeby ludności - powinien on być ustalony na najniższym dopuszczalnym poziomie. W rezultacie tych uchybień opłatę naliczono w łącznej wysokości 625.967 zł rocznie, zamiast 238.534 zł.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę organ II instancji wywodził, że opłaty roczne na poziomie 1,5 procent ceny gruntu są wymierzane jednostkom działającym poza sferą produkcji materialnej, dotowanym bądź utrzymywanym z budżetu Państwa. Zastosowanie stawki 2 procent wobec jednostki posiadającej własne dochody jest zgodne z prawem. Tereny poeksploatacyjne, jako grunty nierolne, podlegają opłatom z tytułu zarządu, a obowiązek ponoszenia opłat ustanie po zakończeniu rekultywacji i przekazaniu gruntów na rzecz terenowego organu administracji państwowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odmawiając uwzględnienia powyższej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, zwłaszcza zaś ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów /Dz.U. nr 47 poz. 241/ oraz uchwały nr IX/75/85 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Opolu z dnia 29 listopada 1985 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad ustalania cen gruntów państwowych /Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr 14 poz. 220/.
Wyrażone w skardze zapatrywanie, że na podstawie powyższych przepisów dopuszczalne jest pobieranie opłaty rocznej tylko za część zarządzanych terenów, pozostającą bezpośrednio pod budynkami, z wyłączeniem innych urządzeń i obiektów przemysłowych, nie znajduje dostatecznych podstaw w tych właśnie przepisach. Zgodnie z art. 47 ust. 1 cytowanej ustawy terenowy organ administracji państwowej dokonuje wymiaru opłaty za użytkowanie wieczyste, zarząd i użytkowanie w formie opłat rocznych, które w myśl par. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia są określone na podstawie cen gruntów ustalonych w trybie art. 44 i 45 tej ustawy.
Stosownie do jej art. 44 ust. 1 "szczegółowe zasady ustalania cen gruntów nie zabudowanych i znajdujących się pod zabudową" określa dla poszczególnych miejscowości wojewódzka rada narodowa w drodze uchwały, natomiast cenę gruntu według powyższych zasad ustala już w drodze decyzji organ administracji państwowej /art. 45 ust. 1/. Działanie przepisów tej ustawy, a więc także jej art. 47 ust. 1, rozciąga się na grunty zabudowane oraz przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy innej niż związana wyłącznie z gospodarką rolną i leśną /art. 1/, albowiem z szeroko ujętego zakresu przedmiotowego stosowania ustawy wyłączone są jedynie grunty zabudowane, wchodzące w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. Uwzględniając treść definicji "zabudowy", zamieszczonej w art. 1 ust. 1 pkt 1 in fine omawianej ustawy, wypada zgodzić się z organami orzekającymi, że odkrywkowa eksploatacja surowców mineralnych, do czasu jej zakończenia oraz przeprowadzenia rekultywacji, jest urządzeniem poddającym grunt reżimowi ustawy.
Za takim stanowiskiem przemawiają też argumenty zaczerpnięte z przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Nie ulega przecież wątpliwości, że grunty zabudowane to takie grunty, na których uprzednio prowadzono "budowę". W świetle zaś art. 2 ust. 2 prawa budowlanego przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, którego szeroką definicję zawiera art. 2 ust. 1 tej ustawy, pozwalający na objęcie zakresem tego pojęcia terenu eksploatacji surowca ceramicznego, a więc w istocie rzeczy kopalni owego surowca, która - jak ustalono w toku rozprawy, a wbrew sugestiom skargi - jest nadal czynna.
W konsekwencji powyższego z całego obszaru spornych gruntów państwowych pozostających w zarządzie skarżącego przedsiębiorstwa /a nie tylko z ich części zabudowanej budowlami/ pobiera się opłaty roczne, ustalone na podstawie art. 47 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak trafnie zauważa organ II instancji w odpowiedzi na skargę, obowiązek ponoszenia owych opłat za tereny wyrobisk eksploatacyjnych ustanie dopiero po zakończeniu rekultywacji gruntów i przejęciu ich przez organ administracji w trybie art. 42 tej ustawy.
Brzmienie par. 7 ust. 1 cytowanego wcześniej rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości co do uznaniowego charakteru decyzji dotyczących ustalenia opłaty rocznej z tytułu zarządu konkretnie określonego gruntu państwowego. Skoro opłata roczna za grunt oddany w zarząd lub użytkowanie wynosi co najmniej 1,5 procent ceny obowiązującej w danym okresie, to można ją ustalić według wyższego współczynnika, a przepisy ustawy bądź rozporządzenia nie ustanawiają górnej granicy ani też normatywnych dyrektyw korzystania ze swobody orzekania w tym zakresie. Organy orzekające związane są tylko ceną gruntów. Granicę uznania w wyborze współczynnika /równego lub wyższego od 1,5 procent ceny gruntu/, wpływającego przecież rozstrzygająco na wysokość opłaty, wyznacza jednak nie tylko zdrowy rozsądek, ale także względy społeczno-gospodarcze, wynikające z aktualnej polityki administracyjnej, a znajdujące wyraz w wytycznych stosowania prawa. Istotną wskazówką co do potrzeby miarkowania wysokości współczynnika może być nadto dolna granica stawki /3 procent/ opłaty za grunt nie wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem, przewidziana w par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów /Dz.U. nr 47 poz. 242/.
Wbrew zatem twierdzeniom skargi, należy przychylić się do stanowiska organów orzekających, że przyjęty przez nie współczynnik w wysokości 2 procent nie narusza prawa, zwłaszcza że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano przesłankę stosowania minimalnego współczynnika tylko względem państwowych jednostek organizacyjnych, działających poza sferą produkcji materialnej. Przyjęcie takiego kryterium nie jest sprzeczne z prawem.
Powyższe pozwala na konkluzję, że wydane w niniejszej sprawie decyzje nie naruszają prawa. Zgodnie zaś z art. 196 par. 1 Kpa tylko w tym zakresie podlegały one ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - biorąc powyższe pod uwagę - nie mógł uwzględnić skargi O-kiego Przedsiębiorstwa Ceramiki Budowlanej, lecz musiał ją oddalić w myśl art. 207 par. 5 Kpa.