Postanowienie NSA oz. we Wrocławiu z 21 lipca 1992 r., SA/Wr 367/92

Sprawa

w sprawie ze skargi Marii i Ryszarda S. na uchwałę Rady Miasta O. w przedmiocie zasad gospodarowania lokalami użytkowymi w O.

Teza

Naczelny Sąd Administracyjny nie może orzekać o nieważności bądź o niezgodności z prawem uchwały organu gminy, jeżeli uchwała ta została uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem orzeczenia przez ten Sąd.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowe na podstawie art. 355 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa

Uzasadnienie

Uchwałą nr XI/62/91 z dnia 21 lutego 1991 r. w sprawie gospodarowania lokalami użytkowymi w O. Rada Miasta O., na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, określiła zasady najmu komunalnych lokali użytkowych oraz zasady ustalania czynszów najmu za lokale użytkowe /par. 8-10/.

W par. 8 uchwały zatwierdzone zostały minimalne stawki czynszu najmu w zależności od celu używania lokalu i jego położenia w mieście, a ponadto określono zniżki procentowe dla piekarni, lokali używanych na cele oświaty, kultury, zdrowia i opieki społecznej, lokali położonych w oficynach i budynkach przeznaczonych do wyburzenia i dla lokali usytuowanych w suterenach.

W par. 9 określono zasadę corocznego podwyższania czynszów na podstawie wskaźnika wzrostu cen detalicznych towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszych trzech kwartałów roku poprzedzającego.

W par. 10 ust. 1 wyłączono stosowanie ustalonych stawek czynszu najmu do lokali oddanych w najem na podstawie przetargu, jednakże w ust. 2 postanowiono, że stawki czynszu najmu takich lokali ulegają podwyższeniu od momentu, gdy ich poziom zrówna się ze stawkami wynikającymi z zatwierdzonej uchwałą tabeli stawek czynszowych w tej samej strefie.

Maria i Ryszard S. są najemcami lokalu użytkowego w budynku stanowiącym własność miasta, oddanego im w najem na podstawie umowy zawartej w wyniku przetargu. Po wejściu w życie powyższej uchwały administrujący budynkami miejskimi Miejski Zarząd Budynków w O. przedstawił im aneks do umowy najmu, w którym określony został czynsz najmu na podstawie stawek ustalonych uchwałą.

Pismami z dnia 21 października 1991 r. i 27 grudnia 1991 r. Maria i Ryszard S. zwrócili się do Rady Miejskiej o zmianę par. 10 uchwały przez wyłączenie spod jej działania lokali oddanych w najem na podstawie przetargu. Żądanie to nie zostało uwzględnione.

Z treści pism najemców i z odpowiedzi udzielonych im przez Przewodniczącego Rady i przez Zastępcę Prezydenta Miasta O. wynika, że umowę najmu Maria i Ryszard S. zawarli dnia 11 marca 1991 r. na podstawie przetargu przeprowadzonego dnia 25 lutego 1991 r.

Odpowiedź negatywna Prezydenta Miasta sporządzona została dnia 20 marca 1992 r.

W czasie załatwiania sprzeciwu najemców Rada Miejska w O. uchwałą nr XXIV/159/92 z dnia 21 stycznia 1992 r. w sprawie zasad gospodarowania lokalami użytkowymi w O., podjętą na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, określiła nowe zasady gospodarowania komunalnymi lokalami użytkowymi i zatwierdziła w par. 12 nowe, podwyższone stawki minimalne czynszu najmu. W par. 19 tej uchwały orzeczono o uchyleniu uchwały nr XI/62/91 z dnia 21 lutego 1991 r., a kwestionowany przez Marię i Ryszarda S. par. 10 tej właśnie uchwały został przeniesiony z nieznaczną zmianą tekstu do uchwały nr XXIV/159/92 z dnia 21 stycznia 1992 r. i został oznaczony jako par. 14.

Maria i Ryszard S. zaskarżyli par. 10 uchwały nr XI/62/91 z dnia 21 lutego 1991 r. oraz par. 14 uchwały nr XXIV/159/92 z dnia 21 stycznia 1992 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności tych przepisów. Ich zdaniem, wobec zawarcia przez nich umowy najmu na podstawie przetargu Rada Miasta O. nie może jednostronnie i w sposób władczy normować uchwałą stosunków prawnych w sposób niezgodny z zawartą umową i z naruszeniem wyników przetargu ogłoszonego przez władze miasta.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 lutego 1992 r. nr ON-IV-0914/74/92 Wojewoda O-ki, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, stwierdził nieważność par. 12,13 ust. 1, par. 14 ust. 2 i par. 15 uchwały nr XXIV/159/92 Rady Miasta O. z dnia 21 stycznia 1992 r. Rozstrzygnięciem Wojewody O-kiego został objęty również par. 14 ust. 2 uchwały, który jest przedmiotem skargi Marii i Ryszarda S. Kolejną uchwałą nr XXVIII/183/92 z dnia 30 kwietnia 1992 r. w sprawie zasad gospodarowania lokalami użytkowymi Rada Miasta O., na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, określiła nowe zasady gospodarowania komunalnymi lokalami użytkowymi w O. W uchwale tej pominięte zostały przepisy dotyczące ustalania czynszu najmu, w tym także objęty skargą par. 14 uchwały z dnia 21 stycznia 1992 r., i jednocześnie uchylona została zaskarżona uchwała nr XXIV/159/92 Rady Miasta O. z dnia 21 stycznia 1992 r.

Skarżący, wezwani do oświadczenia się, czy podtrzymują skargę wobec uchylenia zaskarżonej uchwały, stwierdzili, że mimo uchylenia uchwały Zarząd Miasta w dalszym ciągu zamierza egzekwować jej postanowienie za okres, w którym obowiązywała, i wnieśli o rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 94 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi na uchwałę organu gminy, orzeka - w wypadku jej uwzględnienia - o nieważności uchwały bądź o jej niezgodności z prawem.

Zastosowanie jednego z tych rozstrzygnięć nie jest zależne od tego, czy uchwała wywołała już nieodwracalne skutki, czy też jeszcze ich nie wywołała, jak to stanowią art. 156 par. 2 i art. 158 par. 2 Kpa, ani też od tego, czy uchwała utraciła już moc prawną, czy też jeszcze jej nie utraciła.

Z istoty przepisu gminnego jako aktu normatywnego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym wynika zresztą, że w odróżnieniu od decyzji administracyjnej nie wywołuje on jednorazowego skutku prawnego i że skutki takie mogą i z reguły będą występowały wielokrotnie, zarówno przed upływem jednego roku, jak i po upływie tego okresu.

Zarówno więc stwierdzenie nieważności uchwały, jak i stwierdzenie jej niezgodności z prawem dotyczy aktów normatywnych, które do chwili wydania wyroku nie utraciły jeszcze swojej mocy prawnej.

Wniosek ten potwierdza gramatyczna analiza przepisów art. 91 i 94 ustawy o samorządzie terytorialnym. W art. 94 ust. 2 mowa jest wyraźnie o tym, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu rocznego terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. Przesłanki zaś stwierdzenia nieważności uchwały, a w konsekwencji art. 94 ust. 2 powołanej ustawy - również przesłanki stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały stanowiącej akt normatywny występują tylko do czasu utraty jej mocy obowiązującej.

Stosownie do art. 91, 93 i 94 ustawy o samorządzie terytorialnym zarówno organ nadzoru, jak i sąd administracyjny orzekają o nieważności bądź o niezgodności z prawem samych uchwał. Ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie mogą orzekać w postępowaniu przewidzianym tymi przepisami o skutkach prawnych, jakie wywołała zaskarżona do sądu uchwała.

Na zasadzie art. 94 i 101 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym Naczelny Sąd Administracyjny nie może orzekać o nieważności bądź o niezgodności z prawem uchwały organu gminy stanowiącej akt normatywny, jeżeli uchwała ta została uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku.

Mimo uchylenia zaskarżonych uchwał skarżący domagają się rozstrzygnięcia przez Sąd o ich nieważności, uzasadniając swoje żądanie skutkami prawnymi, które Zarząd Miasta O. zamierza wobec nich egzekwować. Skutki te polegają na podwyższeniu czynszu za okresy, w których zaskarżone uchwały obowiązywały. (...)

Ewentualne spory w tym zakresie rozstrzygać będzie na zasadzie art. 2 par. 1 Kpc Sąd Rejonowy w O., a nie Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec uchylenia zaskarżonych uchwał Rady Miasta O. przed rozstrzygnięciem skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny należało uznać, że wydanie wyroku stało się zbędne, i postępowanie w sprawie należało umorzyć na zasadzie art. 355 par. 1 Kpc w związku z art. 21 Kpa.