Uzasadnienie
Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na ostateczną decyzją Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. wydaną w dniu 20 lutego 1991 r., uchylającą ostateczną decyzję z dnia 5 kwietnia 1990 r. o udzieleniu ze względu na utrzymywanie rodziny, Adamowi P., uznanemu przez rejonową komisję poborową za jedynego żywiciela rodziny, odroczenia zasadniczej służby wojskowej do dnia 31 grudnia 1993 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie "wszelkich przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy".
Według stanu faktycznego przedstawionego w uzasadnieniu tej skargi, Rejonowa Komisja Poborowa orzeczeniem z dnia 5 kwietnia 1990 r. uznała poborowego za jedynego żywiciela rodziny i na tej podstawie Wojskowy Komendant Uzupełnień w K. decyzją z dnia 5 kwietnia 1990 r. udzielił mu odroczenia zasadniczej służby wojskowej do dnia 31 grudnia 1993 r. W dniu 20 lutego 1991 r. uchylił jednak udzielone uprzednio odroczenie przez dokonanie w książeczce wojskowej poborowego adnotacji powołującej jako podstawę zarządzenie Ministra Obrony Narodowej Nr 5/MON z dnia 5 lutego 1991 r. w sprawie postępowania z poborowymi uznanymi za jedynych żywicieli rodzin. Stosowny przepis tego zarządzenia /par. 2 ust. 1/ brzmi:
"decyzje o udzieleniu odroczenia zasadniczej służby wojskowej poborowym uznanym za jedynych żywicieli rodziny, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów - tracą moc z dniem wejścia w życie niniejszego zarządzenia".
Powołując się następnie na swoją korespondencję z Ministrem Obrony Narodowej, Rzecznik przytacza jego stwierdzenie, że do uchylenia rozstrzygnięć udzielających odroczeń służby jedynym żywicielom rodzin uprawnia go przepis art. 161 Kpa. Jeżeli zatem podstawą uchylenia decyzji o odroczeniu był ten właśnie przepis kodeksu postępowania administracyjnego, to uchylenie nastąpiło w formie decyzji, która niewątpliwie może być przedmiotem sądowej kontroli.
Zdaniem Rzecznika nie można natomiast przyjmować, że "anulowanie odroczenia" nastąpiło z mocy przepisów powołanego zarządzenia /ex lege/. Założenie, iż to zarządzenie wykreowało bezpośrednio sytuację prawną poborowego, oznaczałoby niedopuszczalne wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej i powstanie precedensu umożliwiającego uchylanie się od skutków prawnych przewidzianych w ustawach w drodze stanowienia aktów niższego rzędu.
Dlatego należy uznać, że zaskarżona decyzja "wydana została na gruncie art. 161 Kpa, ale konieczne postępowanie administracyjne zastąpione zostało automatycznie treścią par. 2 ust. 1 zarządzenia" - co uzasadnia zarzut skargi naruszenia wszelkich przepisów proceduralnych. Jednocześnie naruszono zasadą, wedle której podstawą decyzji mogą być tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego, nie zaś tzw. akty kierownictwa wewnętrznego.
W dalszych wywodach skargi wymieniono, jakich zarzutów nie postawiono zaskarżonej decyzji. Nie zakwestionowano mianowicie decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej, ponieważ istnieją przepisy art. 37 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony oraz par. 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1989 r. w sprawie udzielania odroczeń zasadniczej służby wojskowej oraz uznawania poborowych i żołnierzy za jedynych żywicieli rodzin. Nie stawia się również zarzutu rażącego naruszenia prawa materialnego, ponieważ brak jakiegokolwiek postępowania uniemożliwia ocenę prawną w tym zakresie. Ze względu na "specyfikę prawną resortu obrony narodowej" nie wykluczającą możliwości wyprowadzenia kompetencji kierownika resortu do przekazywania uprawnień nie postawiono także zarzutu naruszenia przepisów o właściwości - chociaż decyzje w trybie art. 161 par. 1 Kpa wydaje naczelny organ administracji państwowej oraz organy wymienione w par. 2.
W końcowej części skargi szeroko uzasadniono stanowisko Rzecznika, według którego przepis art. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego nie stwarza przeszkód w rozpoznaniu skargi ze względu na datę wszczęcia postępowania. Nie kwestionując dotychczasowego orzecznictwa NSA dotyczącego art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. wskazano, iż sąd administracyjny odrzucał skargę w sytuacjach: wznowienia postępowania /art. 145 Kpa/ lub stwierdzenia nieważności decyzji /art. 156 Kpa/ słusznie przyjmując istnienie "ciągłości postępowania" nawiązującej do wcześniejszego postępowania /zwykłego/ i wydanej w jego ramach decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie doszło do wydania nowej decyzji w okolicznościach szczególnych i zupełnie nowych. Postępowanie, o którym w art. 161 Kpa, jest postępowaniem nowym, nie mającym prawnego związku z wcześniejszym postępowaniem - co wyłączałoby sądową kontrolę decyzji. Dlatego zdaniem podmiotu wnoszącego skargę jest ono dopuszczalne. W pisemnej odpowiedzi na powyższą skargę strona przeciwna wyjaśnia, że wydane w związku z zarządzeniem Nr 5/MON wytyczne Szefa Sztabu Generalnego WP Nr 2/Sztab z dnia 8 lutego 1991 r. nakazały Wojskowym Komendantom Uzupełnień dokonanie wpisów w dokumentach ewidencyjnych i osobistych o anulowaniu odroczenia. Realizując to polecenie Wojskowy Komendant Uzupełnień w K. spowodował stosowny wpis także w dokumentach poborowego Adama P. Było to wykonanie rozkazu w myśl obowiązującej zasady hierarchicznego podporządkowania. Organ podległy nie ma prawa badać lub kwestionować poleceń służbowych, tj. rozkazów. Dlatego nie sposób mówić o naruszeniu przepisów prawa przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień. Natomiast propozycja uznania czynności w gruncie rzeczy technicznej, wykonawczej - jako decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 161 Kpa jest - zdaniem strony przeciwnej - nieporozumieniem. Skoro występowała sytuacja bezwzględnego związania rozkazami, to anulowania odroczenia nie można nazwać nawet decyzją sensu largo, która z samej definicji jest aktem wyboru.
W konkluzji strona przeciwna wnosi o oddalenie skargi ponieważ "zarzut naruszenia, czy też ominięcia przepisów prawa, w szczególności administracyjnego, wydaje się być chybiony". Rozpatrując skargę Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących ustaleń i wniosków:
Jak słusznie zauważono w skardze, zasadnicze znaczenie z punktu widzenia jej skuteczności ma rozstrzygnięcie kwestii samej dopuszczalności skargi w związku z dyspozycją art. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/ stanowiącego, że w sprawach, w których do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzje lub postanowienia nie mogły być zaskarżone do sądu administracyjnego, przepisy działu VI kodeksu stosuje się, jeżeli postępowanie w tych sprawach zostało wszczęte po wejściu w życie nowelizacji. Jednym zaś z następstw owej nowelizacji jest objęcie spraw regulowanych przepisami o powszechnym obowiązku obrony zakresem przedmiotowym stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także jego postanowień o sądowej kontroli legalności rozstrzygnięć.
W orzecznictwie NSA wypowiedziane zostało zapatrywanie, według którego warunkiem zaskarżalności decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. jest wszczęcie postępowania administracyjnego, zwykłego, w I instancji w danej sprawie po dniu 26 maja 1990 r., tj. dacie wejścia w życie omawianej nowelizacji kodeksu /postanowienie NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. III SA 544/90 - OSP 1991 nr 1 poz. 29/. Jest to więc przeniesienie wykładni ukształtowanej w dotychczasowym orzecznictwie NSA dotyczącym art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./ pełniącego analogiczną funkcję czasowego ograniczenia zaskarżalności decyzji ze względu na datę wszczęcia postępowania w sprawie.
W celu wykazania dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie zamieszczono w niej wywody różnicujące sytuację - z punktu widzenia stosowania art. 14 cyt. ustawy - w przypadkach wznowienia postępowania /art. 145 Kpa/ i stwierdzenia nieważności /art. 156 Kpa/, w których zachodzi swoista "ciągłość postępowania" oraz w przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 161 Kpa, które - zdaniem strony skarżącej - nie ma prawnego związku z poprzednim, zwykłym postępowaniem. Wypada zatem przypomnieć, że wykładnia sądowa omawianego przepisu przejściowego ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. wiązała datę wszczęcia postępowania administracyjnego ze stosunkiem materialnoprawnym stanowiącym podstawę tego postępowania a przez pojęcie "sprawy" użyte w art. 14 rozumiano tożsamość stosunku materialnoprawnego, nie zaś poszczególne "fazy" postępowania dotyczącego tego samego stosunku. Wbrew twierdzeniom skargi, jako następne "fazy" tego samego postępowania traktowano w judykaturze nie tylko postępowania prowadzone w trybie nadzoru /art. 156/ i wznowienia postępowania /art. 145/ - ale również wszczynane na podstawie art. 154 i art. 155 Kpa uznawano za kontynuację poprzedniego postępowania administracyjnego /zwykłego/, w którego wyniku podjęto decyzją kształtującą stosunek materialnoprawny. Dla porządku należy wspomnieć o krytycznym stanowisku wobec powyższej wykładni zajętym w literaturze /Z. Janowicz - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa-Poznań 1987 str. 569; A. Jaroszyński - Glosa do postanowienia NSA z dnia 5 czerwca 1981 r. OMT 1984 nr 8-9 str. 100-101/ podkreślającym, że tam, gdzie zapada decyzja, tam mamy do czynienia z odrębnym postępowaniem, nie zaś z inną "fazą" tego samego postępowania. Subtelne rozważania nad odrębnością postępowania prowadzonego na podstawie art. 161 Kpa wśród innych nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych wydają się następstwem przyjętego założenia, że zaskarżona decyzja została podjęta w trybie tego właśnie przepisu. Tymczasem takie założenie jest dowolne, ponieważ nie można uznać za wystarczający argument zaczerpnięty z treści pisma Ministra Obrony Narodowej dotyczącego nie tej przecież sprawy, lecz ogólniejszego problemu dopuszczalności rozwiązania przyjętego w zarządzeniu. Jednocześnie takiemu założeniu zaprzecza zawartość materiału normatywnego oraz brzmienie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosownie do postanowienia par. 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 5/MON z dnia 5 lutego 1991 r. w sprawie postępowania z poborowymi uznanymi za jedynych żywicieli rodzin "decyzje o udzieleniu odroczenia zasadniczej służby wojskowej poborowym uznanym za jedynych żywicieli rodzin, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów - tracą moc z dniem wejścia w życie niniejszego zarządzenia". Natomiast w książeczce wojskowej i karcie ewidencyjnej poborowego zamieszczono rozstrzygnięcie o treści:
"anulowano odroczenie (...) na podstawie zarządzenia Nr 5/MON (...)". Inaczej zatem, niż to ujęto w skardze, przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest uchylenie ostatecznej decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień z dnia 5 kwietnia 1990 r. o udzieleniu odroczenia, lecz raczej - jak to sformułowano zresztą w odpowiedzi na skargę - decyzja tegoż Komendanta "o anulowaniu odroczenia od służby wojskowej poborowemu Adamowi P." Instytucja "uchylenia" decyzji ma charakter procesowy, a jej celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego samej decyzji ze względu na przyczyny określone w przepisach proceduralnych. Natomiast przepisy prawa materialnego mogą ustanawiać przesłanki nie tyle "uchylania decyzji", ile pozbawiania uprawnienia przyznanego wcześniej taką decyzją. Posługując się wyrazistym przykładem z zakresu prawa lokalowego powiemy, iż uchylenie decyzji o przydziale lokalu może nastąpić tylko w przypadkach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego; jeżeli zaś zachodzą przesłanki związane ze sposobem korzystania z prawidłowo przydzielonego mieszkania i wymienione w art. 51, to wówczas wydaje się decyzję o cofnięciu przydziału, tj. pozbawieniu uprawnienia do dalszego zajmowania lokalu. Postępowanie wszczęte w sprawie cofnięcia przydziału nie jest więc w żadnej mierze kontynuacją poprzedniego postępowania, w którym załatwiano sprawę przydziału lokalu. O tożsamości sprawy administracyjnej - w świetle omówionej wcześniej wykładni art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1990 r. - przesądza tożsamość stosunku materialnoprawnego, tę zaś wyznaczają tożsamość podmiotu, przedmiotu oraz podstawy normatywnej /patrz postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 1981 r. SA 222/81 - RNGA 1981 nr 15-16 str.
- Dalsze przykłady cofania lub ograniczania uprawnień płynących z niewadliwych decyzji w cyt. Komentarzu Z. Janowicza do art. 163 Kpa str. 378-380/.
Decyzja cofająca uprawnienie wynikające z niewadliwej decyzji administracyjnej jest równoważna uchyleniu decyzji, na mocy której strona nabyła owe uprawnienie - stosownie do sytuacji opisanej w art. 163 Kpa dopuszczającym wzruszenie decyzji także w innych przypadkach i na innych zasadach niż określone w Kodeksie, o ile przewidują to przepisy szczególne. Cofnięcie lub ograniczenie uprawnienia oraz wynikające stąd wzruszenie samej decyzji nie następuje jednak na mocy przepisów Kpa, lecz wyłącznie na podstawie "przepisu szczególnego", którym najczęściej jest przepis prawa materialnego określający przesłanki cofnięcia uprawnienia /patrz komentarz J. Borkowskiego do art. 163 Kpa /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 1985 str. 245/. Przepis art. 163 Kpa nie może być bowiem proceduralną podstawą zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji, lecz pełni jedynie funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją "uchylenia decyzji" a materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia" przesądzającym o koniecznym następstwie, jakim w przypadku "cofnięcia uprawnienia" jest również utrata bytu prawnego samej decyzji uprawniającej. Sytuacje, o których mowa w art. 163 Kpa nie oznaczają więc kolejnych, procesowych faz tej samej sprawy administracyjnej, skoro "przepis szczególny, stanowiący oparcie decyzji cofającej uprawnienie, jest normatywną podstawą ukształtowania odmiennego, nowego stosunku materialnoprawnego. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej obecnie sprawy, zauważamy odmienność przedmiotu oraz podstawy normatywnej decyzji ostatecznej Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. z dnia 5 kwietnia 1990 r. oraz zaskarżonego rozstrzygnięcia tego Komendanta z dnia 20 lutego 1991 r. Przedmiotem pierwszej z nich jest odroczenie zasadniczej służby wojskowej poborowemu uznanemu za jedynego żywiciela rodziny, a podstawą prawną - przepisy art. 37 i art. 38 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony /Dz.U. 1988 nr 30 poz. 207 ze zm./ oraz par. 29 rozporządzenia Rady Ministrów z grudnia 11 grudnia 1989 r. w sprawie udzielania odroczeń zasadniczej służby wojskowej oraz uznawania poborowych i żołnierzy za jedynych żywicieli rodzin /Dz.U. nr 68 poz. 413/. Natomiast przedmiotem zaskarżonej decyzji jest "anulowanie", tj. unicestwienie, zniesienie, pozbawienie udzielonego uprzednio odroczenia, a jedyną podstawą prawną orzeczenia tej treści - postanowienie par. 2 ust. 1 zarządzenia Nr 5/MON. Nawet na gruncie dotychczasowej - coraz częściej zresztą kwestionowanej - wykładni sądowej art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. nie możemy więc mówić o kontynuacji postępowania zakończonego decyzją o odroczeniu z dnia 5 kwietnia 1990 r., ponieważ mamy do czynienia ze sprawą nową o odmiennym przedmiocie i innej podstawie normatywnej. Jeżeli tak, to przepis art. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o nowelizacji Kpa nie stoi na przeszkodzie, lecz właśnie uzasadnia rozpoznanie wniesionej skargi, skoro w objętej nią sprawie administracyjnej postępowanie zostało wszczęte w dacie doręczenia poborowemu wezwania do stawienia się w celu dokonania wpisu o "anulowaniu odroczenia" /wystawione w dniu 15 lutego 1991 r., patrz także pkt 1 wytycznych stanowiących załącznik do zarządzenia Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia 8 lutego 1991 r. w sprawie trybu postępowania z poborowymi i żołnierzami uznanymi za jedynych żywicieli rodzin, Dziennik Rozkazów MON 1991 poz. 10/.
Co się tyczy legitymacji Rzecznika Praw Obywatelskich do wniesienia niniejszej skargi z uwagi na przedmiot zaskarżonej decyzji, to skład sądzący nie uważa, aby brzmienie przepisu art. 16 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ mogło stanowić rzeczywistą przeszkodę w tym względzie. O zakresie kompetencji Rzecznika do zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego przesądza bowiem treść przepisu art. 12 ustawy przewidując korzystanie z niej "na prawach przysługujących prokuratorowi". Przepisy znowelizowanej ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /t.j. Dz.U. 1991 r. nr 25 poz. 103/ nie ograniczają zaś prokuratora w jego uprawnieniu do wnoszenia skarg sądowoadministracyjnych wynikającym z art. 197 Kpa. Interpretując regulacje prawne konstruujące legitymacje Rzecznika do wnoszenia skargi, nie sposób też przeoczyć tej istotnej okoliczności, że sama ustawa o RPO /wraz z jej art. 16/ została uchwalona w okresie, w którym decyzje w "sprawach dotyczących obronności Państwa, Sił Zbrojnych PRL (...)" wyłączone były spod działania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego /art. 3 par. 2 pkt 1 i 2/. W rezultacie nowelizacji kodeksu dokonanej ustawą z dnia 24 maja 1990 r. nastąpiła w tej dziedzinie zasadnicza zmiana, która nie może pozostać bez wpływu na stanowisko w omawianej kwestii. Skoro w obecnym stanie prawnym decyzje administracyjne w sprawach dotyczących obronności Państwa oraz sił zbrojnych mogą być skutecznie zaskarżone do sądu zarówno przez zainteresowanego obywatela /stronę/ jak i prokuratora, to nie ma uzasadnionych podstaw do negowania takiego uprawnienia Rzecznika Praw Obywatelskich w drodze ścieśniającej wykładni przepisów ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. W "demokratycznym państwie prawnym" /art. 1 Konstytucji RP/ niedopuszczalna jest zresztą taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości w odczytaniu znaczenia przepisów prawa wykorzystuje do ograniczania istniejących środków i instytucji służących poszanowaniu prawa i przeciwdziałających jego naruszeniom.
Spośród zagadnień wstępnych pozostaje jeszcze do rozważenia kwestia, czy "anulowanie odroczenia" dokonane przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w dniu 20 lutego 1991 r. jest decyzją administracyjną, czy też "czynnością w gruncie rzeczy techniczną" - jak chce tego strona przeciwna. Przede wszystkim jednak wypada zwrócić jej uwagę na błędność poglądu jakoby z samej definicji pojęcia decyzji wynikało, iż jest to akt wyboru organu orzekającego. Taki bowiem charakter mają decyzje podejmowane w sprawach, w których prawodawca pozostawia rozstrzygnięcie uznaniu organu, bądź przyznaje mu inną formę "luzu decyzyjnego". Swobody wyboru pozbawiony jest natomiast organ wydający decyzje "prawnie związane", bądź też decyzje deklaratoryjne, a więc ustalające jakie uprawnienia lub obowiązki wynikają w danej sytuacji z przepisów prawa dla adresatów takiej decyzji. W każdym jednak przypadku istotą decyzji administracyjnej jest autorytatywna konkretyzacja sytuacji prawnej indywidualnie określonego podmiotu w danej sprawie.
Chociażby dla potrzeb porządkowo-ewidencyjnych, a także zgodnie z wytycznymi Szefa Sztabu Generalnego WP wydanymi na podstawie upoważnienia zamieszczonego w zarządzeniu Nr 5/MON /par. 3/, konieczna była konkretyzacja normy prawnej zawartej w przepisie par. 2 ust. 1 zarządzenia odnośnie do poborowych objętych zakresem jego stosowania. Czynność techniczna /materialno-techniczna/ z natury rzeczy nie jest odpowiednią formą konkretyzacji elementów stosunku administracyjnoprawnego. Zupełnie zaś niedopuszczalną gdy chodzi o unicestwienie uprawnienia wynikającego z wcześniejszej, prawomocnej decyzji.
Odrywając się zatem od oceny trafności doktrynalnego podziału aktów administracyjnych na konstytutywne i deklaratoryjne /B. Adamiak - Glosa do wyroku NSA z dnia 14 czerwca 1985 r. SA/Wr 307/85 - OSPiKA 1986 z. 7-8 poz. 136/, skład sądzący w tej sprawie doszedł do przekonania, że pisemna adnotacja w dokumentach wojskowych Adama P., ma podstawowe cechy decyzji deklaratoryjnej, ponieważ jej treścią jest stwierdzenie utraty przez poborowego uprawnienia do odroczenia zasadniczej służby wojskowej na mocy przepisu par. 2 ust. 1 zarządzenia Nr 5/MON. Ubocznie warto też zaznaczyć, że wprawdzie nie odpowiada ona w pełni warunkom formalnym z art. 107 Kpa, to przecież zawiera główne, konieczne elementy każdej decyzji poddanej reżimowi kodeksu, a mianowicie: oznaczenie organu, rozstrzygnięcie, podstawę prawną oraz podpis osoby podejmującej decyzję. Umieszczenie jej w książeczce wojskowej poborowego czyni też zadość wymogom pisemności decyzji i jej doręczenia stronie postępowania /art. 109 Kpa/.
Po wyjaśnieniu tych zagadnień dotyczących samej dopuszczalności skargi rzeczą sądu administracyjnego jest skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji. Podejmując ocenę tej właśnie płaszczyzny sprawy nie sposób ukryć zaniepokojenia wypowiedzianym w odpowiedzi na skargę poglądem, według którego działanie zgodne z rozkazem nie może naruszać prawa.
Wobec przyjęcia takiego - jak to wyżej opisano - charakteru zaskarżonej decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. z dnia 20 lutego 1991 r. odpadają oczywiście zarzuty naruszenia "wszelkich przepisów proceduralnych", które byłyby uzasadnione w przypadku podejmowania decyzji w trybie art. 161 Kpa. Kluczowym zagadnieniem wymagającym zbadania przez sąd administracyjny - nie związany przecież granicami skargi - staje się zatem okoliczność - czy zaskarżona decyzja oparta została na właściwej podstawie prawnej.
Wbrew sugestiom skargi wskazane w niej przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. /art. 37/ oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1989 r. /par. 29/ nie mogą stanowić takiej podstawy. Pierwszy z nich określa warunki udzielenia odroczenia zasadniczej służby wojskowej obligatoryjnego /ust. 1/ i fakultatywnego /ust. 2/ ustala organy właściwe do udzielania odroczeń /ust. 3/ oraz niektóre elementy postępowania w tych sprawach /ust. 4/. Natomiast par. 29 rozporządzenia zamieszczony w podrozdziale zatytułowanym "Udzielanie odroczeń ze względu na utrzymywanie rodziny" przewiduje, że w razie uznania poborowego przez rejonową komisję poborową za jedynego żywiciela rodziny, wojskowy komendant uzupełnień może udzielić poborowemu odroczenia zasadniczej służby wojskowej. Żaden z przepisów ustawy bądź rozporządzenia nie reguluje jednak warunków i trybu cofania uprawnienia do korzystania z odroczenia przed upływem terminu, na który zostało udzielone. Jedynie w przepisie art. 37 ust. 4 in fine ustawy znajdujemy postanowienie, według którego decyzja o odroczeniu może być zmieniona z urzędu przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, ale tylko wówczas, gdy wydano ją z naruszeniem prawa.
Wyłączną podstawą decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień "anulującej odroczenie" udzielone wcześniej prawidłowo Adamowi P. jest zatem przepis par. 2 ust. 1 powołanego w niej zresztą zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 5/MON z dnia 5 lutego 1991 r. w sprawie postępowania z poborowymi uznanymi za jedynych żywicieli rodziny. Nasuwa się więc pytanie, czy przepis ten może być uznany za wystarczającą podstawę decyzji administracyjnej skierowanej do obywatela i kształtującej jego prawa i obowiązki. Odpowiedź na tak postawione pytanie nie wykracza poza granice właściwości sądu. Powołanie Trybunału Konstytucyjnego nie pozbawiło sądów uprawnienia do samodzielnej oceny, czy akt normatywny niższego rzędu niż ustawa jest zgodny z ustawą /Konstytucją/ i - w razie stwierdzenia takiej niezgodności - do odmowy jego zastosowania w rozstrzyganej sprawie /Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1986 r. III AZP 4/86 - OSNCP 1987 nr 10 poz. 147/. Również Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga prejudycjalnie we własnym zakresie o zgodności z ustawą aktu normatywnego wydanego przez naczelny organ administracji państwowej /uchwała SN z dnia 20 września 1988 r. III AZP 14/87 - OSNCP 1989 nr 3 poz. 39, patrz także orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 1988 r. P 2/88 - OTK 1988 poz. 7 z glosą L. Garlickiego, Państwo i Prawo 1989 nr 7 str. 143-146/.
Punktem wyjścia rozumowania prowadzącego do uzyskania odpowiedzi na wcześniej postawione pytanie jest przypomnienie powszechnie akceptowanej tezy, iż prawa i obowiązki obywateli i innych podmiotów mogą być ustanowione jedynie w ustawie albo w akcie wykonawczym wydanym na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia tzn. w rozporządzeniu, albo też w zarządzeniu opartym na rozporządzeniu /uchwała SN z dnia 21 marca 1983 r. III AZP 1/83 - OSNCP 1983 nr 10 poz. 153/. Jeszcze bardziej kategorycznie wymagania co do podstawy prawnej decyzji ujął Trybunał Konstytucyjny nie przewidując żadnych innych możliwości normowania /ustalania/ obowiązków obywateli i innych podmiotów prawa jak droga ustawy, a tylko subsydiarnie, tj. z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, także drogą rozporządzenia. Zasada wyłączności ustawy dotyczy m.in. ustalania wszelkiego rodzaju obowiązkowych świadczeń wobec państwa, zarówno osobistych jak i majątkowych /orzeczenie TK z dnia 14 lipca 1986 r. K 1/86 - OTK 1986 poz. 3/. Nie ulega więc wątpliwości, że wszelkie regulacje nakładające na obywateli obowiązki /lub cofające przyznane wcześniej uprawnienia/ związane ze służbą wojskową muszą czerpać umocowanie z treści postanowień ustawowych.
Zarządzenie Nr 5/MON powołuje jako swoją podstawę przepisy art. 38 ust. 1 oraz art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony. Pierwszy z nich ustanawia zasadę udzielania odroczenia na okres jednego roku upoważniając zarazem Ministra Obrony Narodowej do ustalenia przypadków, w których odroczenie udzielone będzie na dłuższy okres. Stosownie zaś do art. 46 ust. 4 Minister Obrony Narodowej może zarządzić przeniesienie części poborowych do rezerwy przed ukończeniem przez nich wieku określonego w ust. 1 i 3 tego artykułu. Wskazane w zarządzeniu przepisy ustawy nie delegują więc na Ministra Obrony Narodowej kompetencji prawodawczych umożliwiających zniesienie udzielonych wcześniej odroczeń zasadniczej służby wojskowej. Należy zresztą podkreślić, że ustawodawca żadnego organu nie wyposażył w taką kompetencję, nie przewidział też możliwości cofania przyznanych prawidłowo uprawnień do korzystania z odroczenia. Przepisy ustawy dotyczące omawianej materii zawierają dwa upoważnienia dla Rady Ministrów, a mianowicie: do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i zasad udzielania odroczeń zasadniczej służby wojskowej oraz uznawania poborowych za jedynych żywicieli rodzin /art. 37 ust. 6/ oraz do corocznego określania liczby poborowych, którym mogą być udzielone odroczenia ze względu na wykonywanie zawodu, a także resortów i zawodów, w których odroczenia mogą być udzielane /art. 37 ust. 7/. Takie brzmienie upoważnienia ustawowego ograniczającego kompetencje Rady Ministrów do określenia szczegółowych warunków i zasad udzielania odroczeń nakazuje zgłosić - wychodzącą poza rozważoną materię - wątpliwość, czy nawet w rozporządzeniu Rady Ministrów dopuszczalne byłoby unormowanie warunków cofania udzielonych odroczeń. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Kompetencji takiej nie można domniemywać /orzeczenie TK z dnia 20 października 1986 r. P 2/86 - OTK 1986 poz. 6/. W postanowieniach podjętych w związku z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności z ustawą i Konstytucją par. 2 zarządzenia Nr 5/MON, Trybunał Konstytucyjny wypowiedział również zapatrywanie o braku upoważnienia ustawowego dla Ministra Obrony Narodowej do wydania przepisu o takiej treści, a ponadto wskazał na naruszenie tym przepisem podstawowych zasad prawa administracyjnego, w szczególności zaś zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 par. 1 Kpa. Stosownie do tej zasady uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w administracyjnym toku instancji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Taką wyjątkową regulację obejmuje właśnie art. 161 Kpa, który jednak upoważnia naczelny organ administracji państwowej do zmiany decyzji ostatecznej tylko w indywidualnych przypadkach, nie zaś w sposób generalny. Podjęcie postępowania w tym trybie zobowiązuje do zachowania odpowiednich form postępowania m.in. zapewnienia stronom prawa do kontroli sądowej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w konsekwencji powyższych sprzeczności z prawem zarządzenie Ministra narusza także art. 1 Konstytucji skoro podrywa zaufanie do praw Rzeczypospolitej /postanowienia z dnia 24 kwietnia 1991 r. U 1/91 oraz S 5/91/.
Dotąd powiedziane prowadzi do wniosku, że Minister Obrony Narodowej nie otrzymał w przepisach ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony upoważnienia do normowania generalnego lub indywidualnego cofania prawidłowo udzielonych odroczeń zasadniczej służby wojskowej. Postanowienie zamieszczone w par. 2 ust. 1 zarządzenia Nr 5/MON nie jest zatem powszechnie obowiązującym przepisem prawa, który mógłby stanowić właściwą podstawę decyzji administracyjnej dotyczącej praw i obowiązków obywateli. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień cofającą uprawnienie do odroczenia musi odmówić zastosowania takiego przepisu jako normatywnego wzorca legalności tej decyzji. Ponieważ przepisy samej ustawy i wykonawczego rozporządzenia Rady Ministrów nie przewidują wydawania tej treści decyzji, przeto należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie została ona podjęta bez podstawy prawnej.
Wychodząc poza potrzeby rozstrzygania w sprawie można natomiast postanowienie par. 1 zarządzenia /"poborowym uznanym za jedynych żywicieli rodzin nie udziela się odroczeń"/ traktować jako akt kierownictwa wewnętrznego zawierający dyrektywę wyboru konsekwencji prawnych przy stosowaniu przepisu art. 37 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy oraz par. 29 rozporządzenia. Nawet jednak takiej kwalifikacji zdaje się sprzeciwiać niezmiernie kategoryczne sformułowanie owej dyrektywy wyłączającej w istocie obowiązywanie przepisów ustawy i rozporządzenia, ustanawiających przecież prawną możność udzielania odroczeń jedynym żywicielom rodzin. Przedstawione w niniejszym orzeczeniu stanowisko sądu co do legalności zarządzenia Nr 5/MON i podjętej na jego podstawie zaskarżonej decyzji w żadnej mierze nie oznacza zakwestionowania ich celowości z punktu widzenia uzasadnionych potrzeb sił zbrojnych - ta płaszczyzna działania organów państwowych nie poddaje się bowiem ocenie sądu administracyjnego. W każdym razie przyjęte rozwiązania prawne zmierzające do osiągnięcia podstawowego zadania okazały się nieracjonalne skoro nie sprostały wymaganiom kontroli sądowej. Ze względu na dostrzeżone i opisane wyżej naruszenia prawa przez organ podejmujący decyzję, nie będąc zarazem związany granicami skargi /art. 206 Kpa/, Naczelny Sąd Administracyjny musiał stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji stosownie do dyspozycji art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.