Uzasadnienie
Uchwałą Nr XIX/105/91 z dnia 25 lutego 1991 r. w sprawie wysokości stawek opłaty targowej na terenie miasta W. Rada Miejska W. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ określiła w par. 5 ust. 1 do 4 i par. 6 stawki opłaty targowej na targowiskach miejskich, zasady jej pobierania i rozliczeń z tytułu inkasa tej opłaty.
Ponadto w par. 5 ustalono, co następuje:
Opłatę targową pobierają:
a/ w stałych miejscach targowych, wyznaczonych przez Zarząd Miejski, jednostki organizacyjne zarządzające targowiskami, b/ w pozostałych miejscach, dla których nie wyznaczono jednostki zarządzającej, wyznaczeni inkasenci Urzędu Miejskiego.
Powyższa uchwała zmieniona została uchwałą Nr XXX/184/91 Rady Miejskiej W. z dnia 5 października 1991 r. W uchwale tej do par. 6 uchwały Nr XIX/105/91 wprowadzony został dodatkowy ustęp drugi, w brzmieniu:
"6. Jeżeli targowisko funkcjonuje na terenie stanowiącym własność organizatora - wynagrodzenie za pobór opłaty targowej ustala się w wysokości 50 procent wpływów z tego tytułu".
Umowę dzierżawy z dnia 8 kwietnia 1991 r. Zarząd Miejski w W. oddał Spółdzielni Kupców "S." w W. na okres od 1 do 30 kwietnia 1991 r. teren położony w W. przy ulicy H. o pow. 1,6379 ha na cele prowadzenia placu targowego. Aneksem z dnia 8 maja 1991 r. umowa ta przedłużona została do dnia 31 maja 1991 r.
Następnie strony zawarły dnia 13 czerwca 1991 r. kolejną umowę dzierżawy tej samej nieruchomości na czas określony do końca 1991 r.
W treści tych słów istnieją różnice tak co do określenia przeznaczenia dzierżawionego terenu jak i zakresu obowiązków dzierżawcy.
W par. 3 umowy z dnia 8 kwietnia 1991 r. skarżąca Spółdzielnia zobowiązała się do wykorzystywania tereniu "na plac targowy", a w par. 4 ust. 2 do "wprowadzenia biletów opłaty targowej ustalonej zgodnie z uchwałą, stanowiących druki ścisłego zarachowania". Natomiast w par. 2 aneksu do tej umowy postanowiono później wyraźnie, że "dzierżawcę zwalnia się z obowiązku pobierania opłaty targowej".
W kolejnej umowie z dnia 13 czerwca 1991 r. postanowiono, że oddany w dzierżawę teren jest "przeznaczony na prowadzenie działalności gospodarczej" polegającej w szczególności na jego poddzierżawianiu i udostępnianiu w inny sposób osobom trzecim. W par. 3 umowy uregulowane zostały warunki ustalania czynszu najmu. Z postanowienia tego nie wynika, by wysokość czynszu najmu uzależniona była od wielkości pobieranych przez dzierżawcę opłat od innych osób z tytułu udostępnienia im placu. Nadto w par. 7 umowy zawierającym wyliczenie obowiązków dzierżawcy, brak jest jednoznacznego określenia zobowiązania dzierżawcy do określania opłaty targowej.
Pismem z dnia 10 grudnia 1991 r. Spółdzielnia Pracy "S." w W. wystąpiła do Rady Miejskiej z wnioskiem o uchylenie par. 5 uchwały Nr XIX/105/91 z dnia 23 lutego 1991 r. w sprawie wysokości opłaty targowej na terenie miasta W. Zdaniem Spółdzielni przepis art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie stwarza podstawy do nakładania przez organy gmin obowiązku pobierania opłaty targowej na podmioty, które na warunkach umowy dzierżawy gruntów miejskich prowadzą własną działalność gospodarczą na określonych nieruchomościach. Obowiązek ten może być nałożony tylko na wyznaczonych inkasentów w ramach odrębnie zawieranych umów.
Wezwanie to nie odniosło pożądanych skutków.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Kupiecka "S." w W. wnosi o uchylenie par. 5 i par. 6 ust. 2 uchwały Nr XIX/105/91 Rady Miejskiej W. z dnia 23 lutego 1991 r. w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr XXX/184/91 z dnia 5 października 1991 r. względnie o stwierdzenie niezgodności tych postanowień z prawem.
Zdaniem skarżącej przepis art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie stwarza podstawy do ustalania przez organy gmin w formie władczej obowiązku prowadzenia inkasa opłaty targowej na targowiskach miejskich przez podmioty nie podporządkowane tym organem, a w szczególności przez jednostki prowadzące działalność gospodarczą polegającą na organizowaniu handlu w ramach otwartych terenów handlowych. Działalność ta nie może być identyfikowana przez niedookreślone pojęcie zarządzania targowiskami, które nie jest znane ani ustawie o podatkach i opłatach lokalnych ani przepisom o targowiskach.
Skarżąca jako dzierżawca terenu miejskiego nigdy nie wyrażała zgody na wykonywanie czynności inkasenta opłaty targowej.
W odpowiedzi na skargę gmina miejska W. wniosła o oddalenie skargi wyjaśniając, że żądania skargi są nieuzasadnione. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska zgodnie z zakresem treści delegacji ustawowej ustaliła stawki opłaty skarbowej, pobór opłaty w drodze inkasa, które może być prowadzone przez jednostki organizacyjne zarządzające targowiskami bądź przez inkasentów miejskich, wysokość wynagrodzenia za inkaso i zasady rozliczeń z budżetem miasta.
Postanowienia par. 5 i par. 6 uchwały nie ustanawiają dla skarżącej bezpośredniego obowiązku prowadzenia inkasa opłaty targowej. Powierzanie tego obowiązku następuje bowiem przez przyjęcie określonego podmiotu upoważnienia do inkasa opłaty targowej bądź ustalenia takiego obowiązku w umowie.
Bezpośrednim źródłem tego obowiązku nie są więc przepisy uchwały. Skarżąca dzierżawi targowe tereny miejskie i z tego tytułu podjęte zostały z nią pertraktacje w przedmiocie przejęcia i prowadzenia inkasa opłaty targowej na dzierżawionym terenie, jednakże ostateczne rozstrzygnięcie sprawy zależne jest od woli skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 19 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/ rada gminy określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość opłaty targowej, a nadto punktu drugiego tego przepisu - "zarządza pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określa inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso".
W zaskarżonej uchwale Rada Miejska W. ustaliła stawki i zasady pobierania opłaty targowej na targowiskach miejskich oraz określiła inkasentów tej opłaty przez wskazanie dwóch grup podmiotów:
1/ jednostek organizacyjnych zarządzających targowiskami, 2/ inkasentów Urzędu Miejskiego.
Takie sformułowanie postanowienia uchwały Rady Miejskiej w W. nie stwarza dostatecznej podstawy do ustalenia, by bezpośrednio z mocy tego przepisu powstał obowiązek określonych w nim podmiotów do pobierania opłat targowych na targowiskach.
Podstawy takiej nie stanowi przede wszystkim przepis art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Z jego analizy gramatycznej wynika, że rada gminy:
1/ zarządza pobór opłaty w drodze inkasa oraz 2/ określa inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso.
Sformułowanie o zarządzeniu poboru opłaty przesądza o tym, że regulacje uchwał rad gmin w tym przedmiocie mają charakter wiążący i ustalane są w sposób jednostronny.
Natomiast dalsze brzmienie tego przepisu o określeniu inkasentów i wynagrodzenia za inkaso nie oznacza, by bezpośrednio w uchwale, a więc w akcie przepisów gminnych, miało i mogło nastąpić wyznaczenie podmiotów, zobowiązanych do inkasa opłaty skarbowej bądź by obowiązek taki mógł być wobec oznaczonego podmiotu orzekany w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku powierzenia poboru opłaty targowej inkasentom - osobom fizycznym, warunkiem obciążenia ich obowiązkiem inkasa jest zawarcie z nimi umowy o pracę, umowy zlecenia bądź mianowanie. Akt nominacji jest wprawdzie decyzją administracyjną, jednakże podstawę prawną jego wydania stanowią przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124/, a nie art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
W konsekwencji powyższego również w razie powierzenia poboru opłaty targowej osobie prawnej, zarządzającej targowiskiem miejskim, niezbędne będzie wyrażenie przez zarządcę zgody na wykonywanie tej czynności, co z reguły realizowane będzie w formie umowy.
Zaskarżone postanowienia par. 5 uchwały Rady Miejskiej W. mimo stanowczego sformułowania pierwszych swoich wyrazów - "opłatę targową pobierają" - w swoim pierwszym brzmieniu nie prowadzi do wniosku, by w sposób władczy przesądzało ono o obowiązku określonego podmiotu do inkasa opłaty targowej.
W przepisie tym wskazano na równych warunkach dwie grupy podmiotów - jednostki organizacyjne zarządzające targowiskami i inkasentów Urzędu Miejskiego.
W sytuacji, gdy podstawą obowiązku pobierania opłaty targowej przez inkasenta Urzędu Miejskiego jest umowa o pracę względnie akt mianowania, to jedynie konsekwentnie logicznym wnioskiem z tego wynikającym będzie, że również ustanowienie takiego obowiązku wobec jednostki zarządzającej targowiskiem wymagać będzie odrębnej umowy.
Takie tłumaczenie brzmienia par. 5 uchwały Rady Miejskiej W. potwierdza jego stosowanie przez organy gminy, w tym także w stosunku do skarżącej Spółdzielni.
Zaskarżona uchwała podjęta została dnia 25 lutego 1991 r. Skarżąca Spółdzielnia zawarła pierwszą umowę dzierżawy placu targowego dnia 8 kwietnia 1991 r., a następną dnia 13 czerwca 1991 r.
W pierwszej umowie Spółdzielnia zobowiązana została do inkasa opłaty targowej, od czego zwolniona została w sporządzonym w maju aneksie do umowy.
Natomiast w drugiej umowie obowiązek taki nie został ustanowiony i jak wynika z oświadczeń stron na rozprawie, obecnie toczą się rokowania między skarżącą a Zarządem Miejskim w tym przedmiocie.
W tych warunkach nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej Spółdzielni, by Rada Miejska W. zaskarżonym postanowieniem w formie jednostronnej i władczej ustanowiła obowiązek poboru opłaty targowej przez jednostki organizacyjne administrujące targowiskami miejskimi.
W sytuacji, gdy z postanowienia par. 5 uchwały Rady Miejskiej W. nie można wyprowadzać obowiązku prowadzenia inkasa opłaty targowej przez jednostki organizacyjne zarządzające targowiskami, a skarżąca Spółdzielnia nie wyraża zgody na prowadzenie poboru opłaty targowej na dzierżawionym placu targowym, brak jest podstawy do orzekania o zgodności z prawem par. 6 uchwały w przedmiocie wysokości opłat za inkaso, gdyż skarżąca nie ma interesu prawnego do zaskarżenia tego postanowienia. Warunkiem zaś skargi na uchwałę organu gminy według art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
Skargę należało zatem oddalić na zasadzie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa.