Uzasadnienie
Przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesionej przez Rzymsko-Katolicką Parafię w W., jest decyzja Wojewody Wrocławskiego z dnia 24 marca 1984 r. nr BP. 6/D8/61/13/84, utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy w W. z dnia 29 grudnia 1983 r. nr DGP/III626/83, o odmowie wydania pozwolenia na rozbudowę /nadbudowanie kondygnacji/ budynku parterowego, znajdującego się na dziedzińcu parafii przy ul. S. nr 30, z przeznaczeniem dla sióstr zakonnych. W ocenie organu orzekającego, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powierzchnia budynku parafialnego umożliwia wygospodarowanie odpowiedniej powierzchni mieszkalnej zarówno dla braci, jak i sióstr zakonnych, przy zachowaniu normy 10 m2 na jedną osobę, a dokonując koniecznych przeróbek można zadośćuczynić regułom zakonnym.
W skardze wskazano przede wszystkim na to, że pomieszczenia dotychczas zajmowane przez siostry zakonne w wieży kościoła nie nadają się do zamieszkiwania, co wynika z decyzji właściwego organu administracji, zakazującej dalszego wykorzystywania tych pomieszczeń na cele mieszkalne. Ten sam organ jednak omówił wydania zezwolenia na rozbudowę, co uniemożliwia załatwienie problemu pomieszczenia dla sióstr zakonnych. Rozwiązanie zaproponowane w zaskarżonej decyzji jest nieprzydatne, ponieważ nie ma technicznych możliwości podzielenia budynku parafialnego na dwa odrębne kompleksy, spełniające funkcje obecne oraz klasztoru żeńskiego. Norma 10 m2 ma zastosowanie do zaludnienia lokali mieszkalnych podlegających szczególnemu trybowi najmu i nie może służyć ocenie tego przypadku. Decyzja także nie powinna pełnić funkcji swoistego "doradztwa", lecz załatwiać sprawę administracyjną. Wydane w tej sprawie decyzje nie spełniają tego warunku, a organy orzekające - pomijając dokładne zbadanie okoliczności sprawy - nie wywiązały się z obowiązku wynikającego z art. 7 Kpa, jak również z art. 107 Kpa, ponieważ nie podały w uzasadnieniu, jakie to względy faktyczne i prawne sprzeciwiają się uwzględnieniu wniosku o pozwolenie na nadbudowę.
W dodatkowym piśmie procesowym skarżąca parafia podkreślała, że zgodnie z zarządzeniem nr 47 Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 listopada 1981 r. w sprawie planowania i realizacji inwestycji sakralnych i kościelnych podlegają one "ogólnie obowiązującym przepisom budowlanym", które nie zawierają przecież ograniczeń co do zakresu inwestowania przez związki wyznaniowe, a parafia spełnia warunki formalne wniosku o pozwolenie na budowę. Ponieważ projektowana rozbudowa nie przekracza powierzchni 600 m2, to nie wymaga też zgłoszenia do planu budownictwa sakralnego. W tych warunkach odmowa wydania pozwolenia na rozbudowę z powołaniem się na przekroczenie "krajowej normy mieszkalnej 10 m2 na osobę" jest bezpodstawna i jaskrawo narusza prawo.
Odpowiadając na skargę, organ II instancji wyjaśnił, że normę zaludnienia przytoczono przez analogię, i podtrzymał swoje stanowisko na temat realnej możliwości wygospodarowania pomieszczeń dla sióstr zakonnych z tak dużej powierzchni budynku parafialnego zajmowanego tylko przez 7 osób. W konkluzji organ wnosił o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Słusznie podaje strona skarżąca, że inwestycje sakralne i kościelne podlegają "ogólnie obowiązującym przepisom budowlanym", to jest ustawie z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, a składając wniosek o wydanie pozwolenia na planowaną rozbudowę zadośćuczyniła wymaganiom formalny, określonym w par. 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1974 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./. Z tych prawidłowych przesłanek jednak wyprowadzono błędny wniosek, że spełnienie warunków formalnych przez inwestora składającego wniosek stwarza po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązek uwzględnienia tego wniosku i udzielenia stosownego pozwolenia. Tymczasem w świetle przepisów prawa budowlanego organ, załatwiając sprawę wszczętą wnioskiem o pozwolenie na budowę lub rozbudowę obiektu budowlanego, powinien ocenić, czy inwestycja będzie realizowana na terenie przeznaczonym na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym /art. 3/, czy forma architektoniczna projektowanego obiektu jest zharmonizowana z otoczeniem, uwzględnia walory krajobrazu i wpływa na podniesienie estetyki otoczenia /art. 4/, a wreszcie - czy inwestycję zaprojektowano zgodnie z warunkami technicznymi określającymi wymagania w zakresie ustalonym w art. 5 ust. 1 pkt 1-6, jak również wymagania niezbędne dla zapewnienia trwałości obiektów budowlanych /art. 6/.
Organy orzekające w niniejszej sprawie nie powołały żadnej z tych okoliczności jako przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, wymaganego w myśl art. 28 pr. budowlanego, lecz wskazały na zbędność, czy też niecelowość, projektowanej inwestycji jako przyczynę nieuwzględnienia wniosku inwestora. Nie uzasadniły jednak prawnie swego stanowiska i dlatego obecnie należy dokonać próby rekonstrukcji ich rozumowania, wyprowadzając je z celów regulacji zawartej w przepisach powyższej ustawy.
Celem przepisów prawa budowlanego, wyraźnie sformułowanym w preambule ustawy, jest "stałe doskonalenie działalności budowlanej, zgodnie z potrzebami gospodarki narodowej oraz interesem społecznym". Organ administracji państwowej w tym znajdował uzasadnienie dla odmowy udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, gdy stwierdził, że funkcje, jakie miałby obiekt spełniać, mogą być zrealizowane w innych obiektach pozostających w dyspozycji osoby lub jednostki organizacyjnej ubiegającej się o pozwolenie. Oceniając z tego punktu widzenia potrzebę realizacji projektowanej inwestycji, organ orzekający II instancji powołał się na "krajową normę mieszkalną 10 m2 na jedną osobę". Wyznaczając zakres kompetencji organów administracji państwowej przy sprawowaniu funkcji państwowego nadzoru budowlanego, przepisy ustawy upoważniają je do nakładania obowiązków i przyznawania uprawnień tylko w sytuacjach i względem podmiotów wyraźnie w nich określonych. Żaden zaś z przepisów prawa budowlanego lub aktów wykonawczych do tej ustawy nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do oceny celowości projektowanych inwestycji i przyjmowania owej oceny jako jednej z przesłanek rozstrzygania w sprawie wszczętej wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. wyczerpujący katalog tych przesłanek zawiera art. 54 ust. 5 prawa budowlanego, który nakazuje właściwemu terenowemu organowi administracji państwowej odmówić pozwolenia, jeżeli zamierzone rozwiązania naruszają omawiane wcześniej przepisy art. 3-5 lub powodują przekroczenie ustalonych linii zabudowy albo zostały wykonane przez jednostki lub osoby nie wymienione w art. 26 ust. 1, a także gdy wnioskodawca nie wykaże prawa do dysponowania nieruchomością, na której zamierza realizować inwestycję /art. 29 ust. 5/. Jeżeli zatem organ stwierdzi występowanie jednej z tych przeszkód, jego rozstrzygnięcie ma charakter "związany", albowiem nie może wówczas uwzględnić wniosku inwestora, lecz musi odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Konstrukcja tego przepisu nie stwarza również takiego "luzu decyzyjnego", który pozwalałby organom orzekającym odmówić udzielenia pozwolenia, jeżeli nie występuje żadna z wymienionych w nim negatywnych przesłanek rozstrzygania. Sięganie zatem do preambuły ustawy, jako podstawy prawnej odmowy wydania pozwolenia ze względu na ocenę celowości inwestycji, jest zabiegiem chybionym. Normy prawne zawarte są przede wszystkim w przepisach prawnych, a więc fragmentach tekstu prawnego ustawy, ujętych jako artykuły, paragrafy lub ustępy. Natomiast treść preambuły, ułatwiając poznanie intencji ustawodawcy, wyraża "ratio legis", co jest warunkiem posługiwania się funkcjonalnymi dyrektywami wykładni. Sama zaś wykładnia polega jednak na ustaleniu znaczenia norm prawnych wyartykułowanych w przepisach prawnych. Ze sformułowań preambuły więc nie można wyprowadzić bezpośrednio normy prawnej, a zwłaszcza normy kompetencyjnej, upoważniającej organy administracji państwowej do nałożenia obowiązku lub przyznania uprawnienia.
Przeciwko możliwości wywiedzenia z przepisów prawa budowlanego, w drodze ich wykładni funkcjonalnej i systemowej, upoważnienia organów państwowego nadzoru budowlanego do odmowy wydania pozwolenia na budowę, jeżeli uznają niecelowość zamierzonej inwestycji, przemawia nie tylko rezultat interpretacji językowej obowiązującego stanu prawnego, ale także wykładnia historyczna, polegająca na jego porównaniu z przepisami poprzedniego prawa budowlanego. ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 7 poz. 46 ze zm./ wyróżniała inwestorów państwowych, spółdzielczych, społecznych oraz prywatnych /art. 12/, różnicując ich uprawnienia do realizacji inwestycji ze względu na zakładane cele, które zostały określone w przepisach ustawy. Inwestor prywatny mógł dokonywać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz własnych potrzeb gospodarczych /art. 15 ust. 1/. Inwestor społeczny był uprawniony do realizacji inwestycji budowlanych związanych z jego działalnością określoną w statucie bądź w innych przepisach prawnych /art. 14 ust. 1/, przy czym unormowania dotyczące inwestora społecznego miały odpowiednie zastosowanie do inwestycji kościołów i związków religijnych /art. 14 ust. 5/. Przepisy omawianej ustawy zatem przewidywały w samym procesie ich stosowania badanie dopuszczalności realizacji inwestycji budowlanych ze względu na cele, jakie na tej drodze mogli osiągać poszczególni inwestorzy, chociaż ocena "celowości" - w ścisłym znaczeniu - zada, podejmowanych przez inwestorów społecznych, a tym bardziej państwowych lub spółdzielczych, wykonywana była w systemie organów zarządzania gospodarką, nie zaś w toku wydawania decyzji na podstawie przepisów prawa budowlanego., jednakże nawet tak ujęta kontrola celowości projektowanych inwestycji przez organy państwowego nadzoru budowlanego nie została recypowana w tekście nowego prawa budowlanego, co oznacza, że ustawodawca z takiej kontroli zrezygnował.
Ponieważ odmowa wydania pozwolenia na wnioskowaną nadbudowę budynku parafialnego ze względu na możliwość zaspokojenia w inny sposób potrzeb inwestora, dla których zamierza on realizować inwestycję, nie znajduje podstawy w przepisach prawa, a organy orzekające nie wskazały żadnej innej przyczyny uzasadniającej taką odmowę w myśl art. 54 ust. 5 prawa budowlanego, przeto ich decyzje naruszają prawo.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa orzekł, jak w sentencji, zasądzając zwrot kosztów na rzecz strony skarżącej zgodnie z art. 208 Kpa.