Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 stycznia 1965 r. nr RL-IX-Z-7/5/63, wydaną na podstawie par. 3 uchwały nr 426 Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1961 r. w sprawie przekazania niektórych nieruchomości stanowiących własność Państwa, a służących do wykonania zadań spółdzielni zrzeszonych w Centrali Rolniczej "Samopomoc Chłopska" /M.P. Nr 85 poz. 358/, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. przekazał Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w K. w użytkowanie nieruchomość zabudowaną, stanowiąca własność Skarbu Państwa, położoną w K., obejmująca działkę nr 223 o powierzchni 0,3 ha wraz z budynkiem administracyjno-gastronomicznym. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że według opinii Powiatowej Komisji Planowania Gospodarczego w W. z dnia 31 grudnia 1962 r. nr PL-O-33/47/62, planów gospodarczych Spółdzielni i opinii Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 20 marca 1963 r. nr GR-X-3-63 nieruchomość przeznaczona była na biura Gminnej Spółdzielni i na gospodę.
Wojewoda W-ki na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ decyzją z dnia 7 czerwca 1991 r. nr GK.g.w. 8224/K/12/8/91 stwierdził, że powyższa nieruchomość stanowi własność gminy K. Decyzją z dnia 21 listopada 1991 r. nr 8820-15/91 Zarząd Gminy K. orzekł na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ o wygaśnięciu prawa użytkowania nieruchomości położonej w K., stanowiącej działkę nr 223 o powierzchni 0,3 ha wraz z budynkiem restauracji. Okolicznością uzasadniającą wygaśnięcie użytkowania było zaniechanie bezpośredniego prowadzenia restauracji przez Gminną Spółdzielnię i oddanie jej w dzierżawę osobie fizycznej.
W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia wyjaśniła, że wydzierżawiła restaurację osobie trzeciej jedynie na okres przejściowy z powodu trudności gospodarczych i po przełamaniu tych trudności podejmie ponownie prowadzenie restauracji we własnym zakresie.
Decyzją z dnia 10 lutego 1992 r. nr S-K0.8229/17/92 Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa W-kiego utrzymało w mocy decyzję Zarządu Gminy. Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd, że ocena zbędności nieruchomości dla podmiotu gospodarczego któremu nieruchomość została przekazana w użytkowanie, powinna uwzględniać również przesłankę przeznaczenia, określoną w decyzji o przekazaniu. Z decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie natomiast wynika, że przekazanie nastąpiło na cele prowadzenia restauracji, to jest świadczenia usług gastronomicznych. Skoro zaś Gminna Spółdzielnia zaniechała tej działalności, nieruchomość stała się jej zbędna na cele, na które została przekazana.
W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w K. zarzuciła, że zarówno obecnie, jak i przed wydzierżawieniem osobie fizycznej nieruchomość jest użytkowana na cele prowadzenia działalności gastronomicznej, a więc zgodnie z celem wskazanym w decyzji o przekazaniu w użytkowanie. Czasowe wydzierżawienie budynku restauracji nie pozostaje też w sprzeczności z zadaniami Spółdzielni, określonymi w art. 1 i 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 30 poz. 210 ze zm./. Ponadto z mocy art. 2 ust. 10 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ w brzmieniu ustalonym przez art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o waloryzacji udziałów członkowskich w spółdzielniach i zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 83 poz. 373/ Spółdzielnia nabyła prawo do uzyskania tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a orzeczenie o wygaśnięciu użytkowania prowadzi do pozbawienia jej tego prawa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało wyrażony w decyzji pogląd, że rezygnacja Spółdzielni z bezpośredniego prowadzenia restauracji i ograniczenie przysługującego jej prawa użytkowania nieruchomości do oddania restauracji w dzierżawę oraz osiąganie w ten sposób środków finansowych na własną działalność świadczy o zmianie sposobu wykorzystywania nieruchomości na niezgodny z celem jej przekazania. Taki stan faktyczny, ustalony przez organ I instancji i przyznany przez skarżącą, uzasadniał orzeczenie o wygaśnięciu użytkowania na zasadzie art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Błędny jest również pogląd skarżącej co do treści art. 2 ust. 10 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten nie przyznaje spółdzielniom użytkującym grunty Skarbu Państwa lub grunty gminy uprawnień, które miałyby stanowić podstawę roszczeń o oddanie im użytkowanych nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ wynika, że gospodarka gruntami stanowiącymi własność gminy należy do właściwości rad gmin i zarządów gmin /art. 2 ust. 1/. Grunty te mogą być sprzedawane osobom prawnym i fizycznym albo oddawane tym osobom w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem /art. 4 ust. 1/, przy czym w określonych warunkach właściwy organ gminy może orzekać o wygaśnięciu zarządu bądź użytkowania w drodze decyzji /art. 35/.
Skarżąca Spółdzielnia nabyła z mocy decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 25 stycznia 1965 r. prawo użytkowania nieruchomości, do którego - zgodnie z art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ - stosuje się przepisy dotyczące zarządu, a zatem również art. 35 wyżej cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Zgodnie z art. 252 Kc użytkowanie rzeczy polega na jej używaniu i pobieraniu z niej pożytków. Użytkowanie jest niezbywalne /art. 254 Kc/, jednakże zasada ta nie może być rozumiana w ten sposób, że użytkownik nie może wykonywać swego prawa przez osoby trzecie. Oznacza to, że użytkownik może ustanowić administratora, który w zakresie używania rzeczy i pobierania z niej pożytków działać będzie w jego imieniu, a także może rzecz oddać w najem lub dzierżawę.
Zakazu oddawania w najem lub wydzierżawiania nieruchomości przez użytkownika nie można także wyprowadzać z art. 33 i nast. powyższej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Według art. 33 ust. 3 tej ustawy państwowe i komunalne jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej, a także spółdzielnie użytkujące grunty, do których stosuje się przepisy o zarządzie, korzystają z nieruchomości będącej w ich zarządzie /użytkowaniu/ zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. W tak określonej treści użytkowania mieści się dopuszczalność wykonywania tego prawa przez osoby trzecie, a w szczególności możliwość oddania użytkowanego gruntu w najem lub dzierżawę na krótki czas.
Zgodnie z art. 256 Kc i art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ w związku z art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ użytkownik gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub własność gminy może w ramach wykonywania prawidłowej gospodarki oddawać użytkowaną nieruchomość w najem lub w dzierżawę na krótki czas, jeżeli oddanie w najem lub wydzierżawienie nie będzie powodowało zmiany przeznaczenia nieruchomości. Zawarcie takiej umowy przez użytkownika nie będzie samo przez się dostateczną podstawą do przyjęcia, że nieruchomość stała się mu zbędna w rozumieniu art. 35 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Należy jednak podnieść, że zgodnie z art. 34 tej ustawy w decyzji o ustanowieniu zarządu /użytkowania/ właściwy organ może określić warunki wykonywania tego prawa, a także sposób korzystania z nieruchomości. W szczególności organ orzekający o przekazaniu nieruchomości mógł w wydanej decyzji zastrzec w sposób wyraźny lub dorozumiany, że przekazanie następuje wyłącznie do celów bezpośredniego używania bądź wykorzystywania nieruchomości przez użytkownika.
Z decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. o przekazaniu nieruchomości skarżącej Spółdzielni w użytkowanie wynika, że przekazanie to nastąpiło na cele prowadzenia gospody, to jest na realizację przez Spółdzielnię jej celów statutowych. Wynika to wyraźnie z uzasadnienia decyzji, w którym stwierdzono, że nieruchomość jest niezbędna do wykonania planów Spółdzielni, a także z par. 1 ust. I uchwały nr 426 Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1961 r. w sprawie przekazania nieruchomości stanowiących własność Państwa, a służących do wykonania zadań spółdzielni zrzeszonych w Centrali Rolniczej "Samopomoc Chłopska" /M.P. nr 85 poz. 358/.
(...) Przepis art. 35 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 2 ust. 8 cytowanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie tej ustawy może stanowić podstawę do orzeczenia o wygaśnięciu użytkowania nieruchomości stanowiącej własność gminy, jeżeli użytkownik odda przekazaną mu nieruchomość w dzierżawę lub najem innemu podmiotowi, a z decyzji o przekazaniu w użytkowanie wynika, że nastąpiło ono z zastrzeżeniem bezpośredniego jej używania przez użytkownika w celu wykonywania jego zadań statutowych.
Z decyzji Zarządu Gminy w K. i Kolegium Odwoławczego wynika, że istotną przesłanką orzeczenia o wygaśnięciu użytkowania było zaniechanie bezpośredniego używania przekazanej nieruchomości przez skarżąca Spółdzielnię i ograniczenie korzystania z niej do pobierania czynszu dzierżawnego, przeznaczonego na sfinansowanie zobowiązań Spółdzielni. Natomiast ograniczony zakres użytkowania omawianej nieruchomości przez Spółdzielnię wynika dostatecznie wyraźnie z decyzji o przekazaniu jej w użytkowanie z dnia 25 stycznia 1965 r. Pogląd organów I i II instancji, że nieruchomość stała się zbędna skarżącej Spółdzielni na cele, na które została przekazana, jest uzasadniony.
Przeszkody do orzeczenia o wygaśnięciu użytkowania nie stanowi również art. 2 ust. 10 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./. W uchwale z dnia 25 czerwca 1992 r. III CZP 45/92 Sąd Najwyższy stwierdził, że na podstawie powołanego wyżej przepisu spółdzielni użytkującej grunt nie przysługuje cywilnoprawne roszczenie do właściciela gruntów o oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste.
W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i została wydana w granicach uprawnień organu gminy jako właściciela gruntu, wobec czego skargę należało oddalić zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa.