Uzasadnienie
Irena i Stanisław D. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwałę nr XI/51/90 Rady Miejskiej w K. w sprawie skorzystania z prawa pierwokupu działki nr 147 o pow. 503 m 2, położonej w K. przy ul. R. 22, za cenę określoną w warunkowej umowie sprzedaży pomiędzy skarżącymi a Dorotą K., sporządzonej przez Państwowe Biuro Notarialne we Wrocławiu w dniu 12 listopada 1990 r.
Wezwani do uzupełnienia skargi przez nadesłanie odpisu pisma, które przed wniesieniem skargi skierowane zostało do Rady Miejskiej z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących, jak tego wymaga art. 101 ustawy samorządowej - skarżący złożyli pismo procesowe, w którym wyjaśnili, że po otrzymaniu aktu notarialnego o skorzystaniu przez gminę z prawa pierwokupu sprzedawanej przez nich działki podjęli ustną interwencję u burmistrza; ponadto pisemne wezwanie do zmiany stanowiska w sprawie skorzystania z prawa pierwokupu wystosowała nabywczyni nieruchomości.
W aktach sprawy rzeczywiście znajdują się dwa pisma adresowane zresztą nie do Rady, lecz do "Urzędu Miasta i Gminy", które ze względu na treść mogą być potraktowane jako wystosowane przez Dorotę K. wezwanie do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego dotkniętego uchwałą o skorzystaniu z prawa pierwokupu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./". Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".
Przed ewentualnym rozpoznaniem takiej skargi sąd administracyjny zobowiązany jest do zbadania przesłanek jej dopuszczalności.
Jak wynika z przytoczonej wyżej treści przepisu, pozytywną przesłanką wniesienia skargi w omawianym trybie jest "bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia", do którego to wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym /art. 101 ust. 3 ustawy/. Wezwanie będzie "bezskuteczne", gdy organ gminy, który podjął kwestionowaną uchwałę, odmówi usunięcia naruszenia albo gdy nie wypowie się w tej materii w terminie, jaki obowiązuje dla załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym. W świetle art. 35 i 36 Kpa należy przyjmować, że organowi gminy przysługuje co najmniej 30-dniowy termin, w którym powinien ustosunkować się do "wezwania do usunięcia naruszenia".
Na tle okoliczności niniejszej sprawy powstaje jednak pytanie, czy spełnienie opisanej przesłanki wymaga, aby wezwanie do usunięcia naruszenia wystosowała osoba wnosząca następnie skargę, czy też wystarczy, że z takim wezwaniem zwróci się do organu gminy jakakolwiek inna osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały również naruszone zaskarżoną uchwałą.
W przypadku wnoszenia skarg na decyzje administracyjne /a więc w trybie art. 196 Kpa/ konieczną przesłanką jest "wyczerpanie toku instancji" /art. 198 Kpa/, natomiast dopuszczalność skargi na "bezczynność organu" /na podstawie art. 216 Kpa/ warunkuje wyczerpanie środków przewidzianych w art. 37 Kpa, czyli wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy do organu wyższego stopnia. W judykaturze - po początkowych wahaniach - przyjęto, że wyczerpanie toku instancji w postępowaniu administracyjnym, stanowiące w myśl art. 198 Kpa przesłankę dopuszczalności skargi do NSA, należy rozumieć jako wyczerpanie toku instancji w sprawie niekoniecznie przez samego skarżącego, ale nawet tylko przez inne strony tego samego postępowania /wyrok z dnia 27 maja 1988 r. IV SA 319/88 - ONSA 1988 Nr 2 poz. 66/.
Poszukiwanie odpowiedzi na postawione wcześniej pytanie w drodze analogii do przedstawionej wykładni przepisu art. 198 Kpa byłoby zabiegiem oczywiście chybionym. Uchwały organów gminy - zarówno o charakterze generalnym, jak indywidualnym - nie zapadają w wyniku postępowania administracyjnego. W procedurze uchwałodawczej nie ma ani toku instancji, ani też stron takiego postępowania. Pomiędzy osobami, których interes prawny lub uprawnienie zostały dotknięte uchwałą, a organem gminy podejmującym tę uchwałę zachodzą relacje wyłącznie dwustronne. Każda z tych osób reprezentuje swój ściśle zindywidualizowany interes prawny i tylko naruszenie tak zindywidualizowanego interesu, nie zaś obiektywnie istniejąca wadliwość uchwały, może stanowić legitymację do wniesienia skargi. Osobie, której zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy, służy publiczne prawo podmiotowe do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego - pod warunkiem wszakże, że przed wniesieniem skargi wezwała organ gminy do usunięcia naruszenia, a wezwanie to okazało się bezskuteczne.
Charakter ochrony udzielonej na podstawie art. 101 ustawy samorządowej interesom prawnym lub uprawnieniom poszczególnych podmiotów oraz ścisły związek przesłanki "bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia" właśnie z owymi zindywidualizowanymi interesami prowadzi do wniosku, potwierdzonego zresztą samą redakcją przepisu, że przesłanka ta zostanie spełniona wówczas, gdy podmiot wnoszący skargę wystosuje wcześniej do organu gminy wezwanie do usunięcia naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, a wezwanie to nie przyniesie oczekiwanego przez niego skutku. Natomiast "bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia", stanowiące w myśl art. 101 ust. 1 przesłankę dopuszczalności skargi do NSA, nie może być rozumiane jako wystosowanie takiego wezwania przez inną niż skarżący osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostało również naruszone zaskarżoną uchwałą.
Nie można również uznać za wystarczające ustnego wezwania organu do usunięcia naruszenia. Wprawdzie przepis art. 101 ust. 3 w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia odsyła jedynie do stosowania przepisów o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, to jednak pisemna forma takiego wezwania jest nieodzowna. Wezwanie bowiem należy wystosować do organu gminy, który wydał kwestionowaną uchwałę. Organami tymi mogą być zarząd gminy bądź rada gminy, a skierowanie ustnego wezwania pod adresem organu kolegialnego napotykałoby oczywiste przeszkody natury organizacyjno-technicznej. Takie względy dowodowe przemawiają za koniecznością formy pisemnej wezwania, które powinno być przecież dołączone do skargi w celu wykazania spełnienia formalnej przesłanki jej wniesienia.
Opisana przesłanka dopuszczalności skargi nie została więc spełniona w niniejszej sprawie, albowiem skarżący nie wystąpili do Rady Miejskiej z wezwaniem do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego, tj. do zmiany uchwały Rady o skorzystaniu z prawa pierwokupu.
Z tego względu Sąd nie rozważał już, czy uchwała tej treści została podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej" - jak tego wymaga art. 101 ust. 1 ustawy.
Skarga, o której mowa w powyższym przepisie ustawy samorządowej, wniesiona do sądu administracyjnego z pominięciem warunku uprzedniego "bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia" interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 204 par. 1 Kpa w związku z art. 216 a par. 1 Kpa i art. 101 ust. 1 i 3 ustawy samorządowej.