Uzasadnienie
Uchwałą Nr XXXV/228/92 z dnia 11 stycznia 1992 r. Rada Miejska na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz art. 4 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ postanowiła w par. 1, co następuje:
- Grunt zabudowany położony przy ul. R. Nr 13, oznaczony geodezyjnie jako AM1 obrębu B. działka Nr 56/2, przeznacza się do oddania nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste Oddziałowi Związku Sybiraków w W. na potrzeby prowadzonej przez niego statutowej działalności charytatywnej, opiekuńczej i kulturalnej.
- Do czasu zawarcia umowy użytkowania wieczystego grunt zabudowany, o którym mowa w ust. 1, może być użyczony nieodpłatnie Oddziałowi Związku Sybiraków w W. Paragraf 2 uchwały natomiast stanowi o wejściu w życie uchwały z dniem jej podjęcia.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 lutego 1992 r. (...) Wojewoda w W. na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ stwierdził nieważność powyższej uchwały.
Podstawą rozstrzygnięcia było naruszenie przez Radę Miejską art. 20 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ oraz ogólnie powołanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/, polegające na tym, że na objętej uchwałą nieruchomości położone są budynki, których w uchwale nie wymieniono, a które zgodnie z powołanym przepisem ustawy o gospodarce gruntami powinny być wieczystemu użytkownikowi sprzedane.
Na rozstrzygnięcie to wniosła skargę z dnia 17 marca 1992 r. Gmina Miejska W., która następnie na wezwanie Sądu przedstawiła uchwałę nr XLII/269/92 Rady Miejskiej z dnia 29 kwietnia 1992 r. w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w W. z dnia 14 lutego 1992 r.
Zdaniem skarżącego, według art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami, grunty stanowiące własność gminy mogą być oddawane nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste osobom prawnym i osobom fizycznym, prowadzącym działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową i wychowawczą oraz sportowoturystyczną na cele nie związane z prowadzeniem działalności zarobkowej. Gruntem w rozumieniu ustawy są również grunty zabudowane, a zatem nieodpłatnym oddaniem w użytkowanie wieczyste na zasadzie art. 4 ust. 6 powołanej ustawy mogą być również objęte budynki, gdyż przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do zasady ogólnej z art. 4 ust. 4 ustawy. Przepis art. 20 ustawy o gospodarce gruntami zatem nie ma zastosowania w niniejszym wypadku. Ponadto skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym podjęcie tej uchwały należy do wyłącznej kompetencji Rady Miejskiej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda w W. wyjaśnił, że powołany w skardze art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami stwarza jedynie możliwość obniżenia ceny sprzedaży gruntu bądź oddania gruntu w bezpłatne użytkowanie wieczyste lub użytkowanie. Przepis ten natomiast nie obejmuje budynków, co do których obowiązują zasady sprzedaży z art. 20 ustawy za cenę ustaloną zgodnie z art. 39 ust. 1.
W dodatkowym piśmie procesowym gmina miejska, powołując się na art. 235 par. 1 i 2 Kc, podnosi, że budynki położone na gruncie państwowym stają się własnością wieczystego użytkownika gruntu, jeżeli użytkownik ten budynki te wzniósł albo je nabył, co nie wyłącza dopuszczalności ustanowienia wieczystego użytkowania również w odniesieniu do budynków. Potwierdzenia tego poglądu skarżąca dopatruje się również w art. 2 ust. 10 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./. Przepis art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami odnosi się również do budynków, co wynika z art. 1 ust. 1 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ przepisy tej ustawy określają zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, przy czym przez zasady gospodarowania gruntami rozumieć należy również sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, co wynika wyraźnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy.
Według art. 7 ustawy w sprawach nie uregulowanych w jej przepisach stosuje się przepisy kodeksu cywilnego.
Z przepisami powyższej ustawy pozostaje w oczywistym związku art. 232 par. 1 Kc, który określa zakres zastosowania postanowień księgi drugiej tytułu II kodeksu cywilnego w sprawach oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a także własność gmin lub ich związków.
Z tak ustalonego stosunku przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisów kodeksu cywilnego wynika, że regulują one zagadnienia sprzedaży gruntów zabudowanych i przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, a stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gmin, w sposób jednolity, i wobec tego brak jest dostatecznych przesłanek, by z przepisów kodeksu cywilnego mogły być wyprowadzone zasady zbywania tych gruntów pozostające w sprzeczności z przepisami ustawy o gospodarce gruntami.
Kodeks cywilny jest ponadto w stosunku do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości aktem normatywnym ogólnym, powołana ustawa zaś aktem normatywnym szczególnym i również z tego względu nie można z przepisów kodeksu cywilnego wyprowadzać wniosków co do zasad zbywania nieruchomości objętych zakresem obowiązywania tej ustawy, które pozostawałyby w sprzeczności z jej przepisami.
Przepisy kodeksu cywilnego zatem, a w szczególności przepis art. 235, nie stwarzają podstawy do ustalenia, by grunt zabudowany stanowiący własność gminy mógł być na ogólnych zasadach kodeksu cywilnego oddany określonej osobie w użytkowanie wieczyste w całości, tj. bez jednoczesnej sprzedaży położonego na nim budynku.
Możliwości takiego rozporządzenia gruntem zabudowanym gminy nie można także upatrywać w treści art. 2 ust. 10 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./. Wprawdzie w zdaniu pierwszym tego przepisu mowa jest tylko o prawie spółdzielni do otrzymania w wieczyste użytkowanie gruntu oddanego im w użytkowanie, jednakże w zdaniu drugim tego artykułu wyraźnie postanowiono, że przepisy ust. 1 i 2 tegoż artykułu stosuje się odpowiednio. Artykuł 2 ust. 2 tej ustawy stanowi natomiast powtórzenie zasady określonej w art. 20 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, według której oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń.
Skarga miasta zatem na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. jest nieuzasadniona.
Uchwała Rady Miejskiej w sprawie oddania nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste nieruchomości zabudowanej Oddziałowi Związku Sybiraków w W. podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz art. 4 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/.
Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem uchwały jest grunt zabudowany, stanowiący własność gminy, objęty zakresem przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Artykuł 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym zastrzega do wyłącznej właściwości rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, "o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej".
Należy jeszcze podkreślić, że ustawa o samorządzie terytorialnym, poza wyrażonym w art. 50 obowiązkiem szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem komunalnym, zgodnego z jego przeznaczeniem i ochroną, nie formułuje szczegółowych warunków i trybu zbywania tego mienia.
Natomiast ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, będąca przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o samorządzie terytorialnym, obejmuje zakresem obowiązywania tylko część mienia gminnego, stanowiącą grunty zabudowane i nie zabudowane, zgodnie z brzmieniem jej art. 1 ust. 1 pkt 1. Ustawa ta ma w szczególności zastosowanie do wszelkich form rozporządzania gruntami, a więc sprzedaży i oddawania w wieczyste użytkowanie, użytkowanie, dzierżawę i najem, o czym stanowi art. 4 ust. 1, oddawania w zarząd /art. 4 ust. 4/ i użyczenie /art. 4 ust. 5/. Wreszcie, co najistotniejsze, ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości określa dostatecznie szczegółowo sferę kompetencji organów gminy, tj. rady gminy i zarządu gminy w sprawach gospodarki gruntami.
Tak więc w art. 2 ust. 1 ustawy, określającym ogólnie sferę kompetencji w zakresie gospodarki gruntami, ustawa wymienia na równi radę gminy i zarząd gminy. Następnie jednak zastrzega wyraźnie do kompetencji rady gminy ustalanie granic gruntów pod zorganizowane budownictwo wielorodzinne /art. 11 ust. 3/, ustalanie granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na obszarach przeznaczonych na ten cel w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego /art. 14 ust. 1/, podwyższanie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste lub zarząd gruntu /art. 40 ust. 3/ oraz obniżanie ceny sprzedaży obiektów wpisanych do rejestru zabytków i opłat za użytkowanie wieczyste gruntów /art. 40 ust. 4/.
Natomiast do właściwości zarządów gmin zaliczone zostały następujące zadania:
1/ decydowanie o przebudowie, nadbudowie lub rozbudowie domu /art. 21 ust. 2/;
2/ podawanie do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w wieczyste użytkowanie, użytkowanie, dzierżawę lub najem /art. 23 ust. 1/, zawiadamianie dzierżawców i najemców lokali o przysługującym im pierwszeństwie nabycia /art. 23 ust. 3/;
3/ podawanie do publicznej wiadomości ogłoszeń o przetargu /art. 24 ust. 1/;
4/ podejmowanie czynności związanych z zawarciem umowy sprzedaży lub umowy o oddaniu w wieczyste użytkowanie gruntu /art. 24 ust. 4/;
5/ wydawanie decyzji o rozwiązaniu umowy i zarządzenia odebrania gruntów stosownie do art. 240 Kc /art. 26 ust. 2/;
6/ występowanie z wnioskiem o wykreślenie z ksiąg wieczystych długów i ciężarów /art. 27 ust. 4/;
7/ wydawanie decyzji o oddawaniu gruntów w zarząd /art. 33 ust. 2/ i o wygaśnięciu tego zarządu /art. 35 ust. 2/, ustalanie cen gruntów, budynków i innych urządzeń, a także opłat za zarząd gruntami /art. 42 ust. 2/, aktualizacja ceny gruntu i opłat /art. 43 ust. 2 i 3/ oraz wprowadzenie dodatkowych opłat rocznych /art. 45 ust. 1/.
Wyszczególnione wyżej, a określone w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zadania rad gmin i zarządów gmin składają się w istocie na treść pojęcia nabycia i zbycia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym. Dotyczy to w szczególności zadania opracowywania i ogłaszania wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w wieczyste użytkowanie, użytkowanie, dzierżawę lub najem, podawania do publicznej wiadomości ogłoszenia o przetargu, zawiadamiania osób uprawnionych o przysługującym im pierwszeństwie nabycia określonego składnika gruntu oraz podejmowania czynności związanych z zawarciem umowy. Zadania te należą do kompetencji zarządów gmin zgodnie z art. 23 i art. 24 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z pojęciem zbycia nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym łączą się także zadania związane z ustalaniem cen i opłat, o których mowa w art. 42 ust. 1 tej ustawy. W tej ostatniej sprawie należy podkreślić, że do uprawnień rad gmin zastrzeżone zostały jedynie zadania w sprawie podwyższania opłaty rocznej za użytkowanie gruntów, o których mowa w art. 40 ust. 3 tej ustawy, oraz obniżania cen sprzedaży obiektów zabytkowych i opłat za użytkowanie wieczyste gruntów związanych z tymi obiektami zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy.
Szczegółowe i wyczerpujące uregulowanie w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ problematyki nabywania i zbywania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu, przy jednoczesnym szczegółowym określeniu kompetencji rad gmin i zarządów gmin w tych sprawach, a także charakter szczególny tego aktu normatywnego powodują, że w sprawach objętych zakresem obowiązywania tej ustawy nie ma zastosowania przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, to znaczy, że warunkiem nabycia lub zbycia nieruchomości gruntowych objętych ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu nie jest podjęcie uchwały przez radę gminy.
Do sformułowanego wyżej poglądu mogą być zgłaszane zastrzeżenia wynikające z brzmienia przepisów art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z przepisów tych bowiem wynika bezpośrednio, że zarząd gminy podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży przez wywieszenie tego wykazu w siedzibie zarządu gminy oraz że zarząd gminy podaje do publicznej wiadomości ogłoszenie o przetargu. Można więc rozumować, że czynności zarządu gminy mają charakter ściśle techniczny i że podjęcie uchwały w sprawie zatwierdzenia powyższego wykazu i ogłoszenia o przetargu wymaga uchwały rady gminy.
Takie ograniczone tłumaczenie treści powyższych przepisów jednak nie wydaje się uzasadnione.
Przede wszystkim warunku podjęcia uchwały przez radę gminy nie wymienia w żadnym z przepisów ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która - jak wyżej wykazano - bardzo szczegółowo określiła różnego rodzaju czynności podejmowane przez zarząd i radę gminy w toku postępowania poprzedzającego sprzedaż i oddanie w wieczyste użytkowanie nieruchomości stanowiących własność gminy.
Ponadto ustawa ta normuje zasady gospodarowania zarówno gruntami gminy, jak i gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, co do których wszelkie czynności związane ze sprzedażą gruntów oraz ich oddawaniem w wieczyste użytkowanie podejmuje rejonowy organ rządowej administracji ogólnej.
Przy założeniu, że podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży i oddania w wieczyste użytkowanie oraz ogłoszenie takiego wykazu i ogłoszenie przetargu nie jest równoznaczne z zatwierdzeniem takiego wykazu i ogłoszenia, niezbędny byłby osobny przepis, przewidujący takie zadanie dla organu Skarbu Państwa, tj. przepis odpowiadający treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym. Postanowienia takiego nie ma ani w ustawie z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/, ani w innych aktach normatywnych regulujących zadania tych organów.
Przewidziane zatem w art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ uprawnienie zarządów gmin do podawania do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem oraz podawania do publicznej wiadomości ogłoszeń o przetargu mieści w swej treści również czynności opracowania i zatwierdzania tych wykazów i ogłoszeń.
Powyższy pogląd został potwierdzony w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 103 poz. 446/. Przepis ten stanowi, że "zarząd gminy sprzedaje lub oddaje grunty w użytkowanie wieczyste na zasadach określonych odrębnymi przepisami".
Pozostaje zatem do rozważenia, czy mimo postanowień art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 powołanej ustawy rady gmin mogą podejmować uchwały w sprawie wyznaczenia gruntów do sprzedaży lub do oddania w wieczyste użytkowanie, użytkowanie, dzierżawę i najem, a jeśli na pytanie to odpowie się twierdząco, to jaki charakter prawny ma taka uchwała.
Przepisy art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ określają zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy. Tego rodzaju katalogu spraw nie zawiera art. 30 tej ustawy, określający zadania zarządów gmin /poza zadaniem zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych/.
Zadania jednak zastrzeżone do wyłącznej kompetencji zarządu gminy mogą wynikać z przepisów szczególnych, jak chociażby z powołanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Rada gminy jako jej organ uchwałodawczy i nadzorczy nad zarządem gminy może z mocy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ przejąć do swojego rozpoznania wszelkie zadania zarządu, które w przepisach ustawowych nie zostały zastrzeżone do wyłącznej właściwości tego organu, a ponadto z mocy swoich uprawnień nadzorczych może udzielać zarządowi wytycznych i poleceń co do załatwiania pozostałych spraw w granicach, w jakich zasady i tryb załatwiania tych spraw unormowane zostały w obowiązujących przepisach.
Oceniając w tym aspekcie uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 11 stycznia 1992 r., Sąd uznał, że jakkolwiek uchwała ta została oparta na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym, to w istocie odpowiada ona uprawnieniom nadzorczym rady gminy. Treść postanowień tej uchwały jednak wykracza poza zasady oddawania w wieczyste użytkowanie i sprzedaży nieruchomości gruntowych, określone w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wobec czego organ nadzoru trafnie stwierdził jej nieważność.
Uchwała Rady Miejskiej W. reguluje dwie sprawy, a mianowicie:
1/ oddania określonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz 2/ przekazania tej nieruchomości Związkowi Sybiraków na warunkach użyczenia do czasu zawarcia umowy o wieczystym użytkowaniu.
Zważywszy, że według art. 4 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty, o których mowa w tej ustawie, mogą być oddawane osobom prawnym, osobom fizycznym oraz państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym w użyczenie na krótki czas, organ nadzoru stwierdził również trafnie nieważność postanowienia par. 1 ust. 2 uchwały, skoro użyczenie gruntu pozostawało w związku z postanowieniem ustępu pierwszego o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał natomiast zagadnienia, czy Związek Sybiraków jest osobą prawną, która prowadzi działalność charytatywną w rozumieniu art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż okoliczność ta nie była podważana w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, a w aktach nie było stosownych dokumentów w tym zakresie.
Jeśli się jednak założy, że Związek ten prowadzi faktycznie działalność charytatywną, dopuszczalne jest na zasadzie art. 4 ust. 6 tej ustawy zarówno oddanie temu Związkowi gruntu w nieodpłatne użytkowanie wieczyste, jak i sprzedaż budynku za cenę obniżoną. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaż budynku może nastąpić tylko na rzecz osoby prawnej i osoby fizycznej, prowadzących działalność charytatywną. Podmiotem tym natomiast nie może być Oddział Związku w W., jeżeli nie ma odrębnej osobowości prawnej.
Wobec powyższego skargę należało oddalić na zasadzie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa.