Uzasadnienie
Decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia 15 września 1973 r. przekazano w odpłatne użytkowanie Powiatowemu Związkowi Gminnych Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w T. grunt Państwowego Funduszu Ziemi o powierzchni 1,75 ha w granicach działek nr 48 i 50 we wsi J. z przeznaczeniem na cele nierolnicze. Następcą prawnym użytkownika stała się Gminna Spółdzielnia w T. Część terenu będącego w użytkowaniu Spółdzielni, wraz ze znajdującymi się na nim budynkami, wydzierżawiła ona Henrykowi K. na prowadzenie zakładu rzemieślniczego. Umowa opiewała na 10 lat.
W dniu 30 lipca 1989 r. Henryk K. wystąpił do Naczelnika Miasta i Gminy w T. z propozycją nabycia dzierżawionego gruntu, natomiast naczelnik w dniu 8 maja 1989 r. wystąpił do Spółdzielni z propozycją "przekazania" Urzędowi części użytkowanej działki, a pozostawienia pozostałej części w "wieczystym użytkowaniu" Spółdzielni na 40 lat. Zgodnie z wzajemnymi ustaleniami Spółdzielnia wystąpiła o dokonanie geodezyjnego podziału działek, zastrzegając, iż wskazana na mapie część działki z wiatą i zabudowaniami Spółdzielnia otrzyma na własność.
Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 13 listopada 1989 r. dokonano podziału działki nr 48 o powierzchni 1,3196 ha na 4 działki o numerach o 48/1 do 48/4, z czego działka nr 48/2 o powierzchni 0,0322 ha stanowi drogę dzielącą działki 48/1 i 48/3. Przy odbiorze decyzji prezes Spółdzielni stwierdził, że decyzja ta Spółdzielni odpowiada i Spółdzielnia nie będzie wnosić odwołania. Zastrzegł jednak, że działka nr 48/1, na której znajdują się budynki, powinna być przekazana Spółdzielni na własność lub w długotrwałe użytkowanie. Zastrzeżono też prawo własności do budynków na działkach nr 48/1 i 48/3.
Wbrew temu oświadczeniu Spółdzielnia odwołała się od decyzji, podnosząc, iż nie zawiera ona wskazania, która z działek staje się jej własnością, a z podziału wynikałoby, że działki zostały przeznaczone na działki budowlane. Jednakże w piśmie z dnia 27 listopada 1989 r. prezes zarządu Spółdzielni podał, że Naczelnik Miasta i Gminy zapewnił go, iż działka nr 48/3 zostanie przyznana Spółdzielni w użytkowanie na 40 lat, przy czym Spółdzielnia zadysponuje zabudowaniami na działce nr 48/1, stanowiącymi jej własność. W tej sytuacji odwołanie wycofuje.
Już jednak w dniu 9 stycznia 1990 r. prezes Spółdzielni domagał się nadania biegu odwołaniu, a w odpowiedzi na to żądanie Kierownik Wydziału Rolnictwa, Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w T. informuje, iż kwestia własności działek zostanie rozstrzygnięta odrębnymi decyzjami.
Decyzją Burmistrza Miasta T. z dnia 28 sierpnia 1990 r., powołując się na art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./, orzeczono wygaśnięcie prawa użytkowania przez Spółdzielnię powyższych działek. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia podano w uzasadnieniu niewykorzystanie nieruchomości zgodnie z warunkami określonymi przy przekazaniu jej Spółdzielni, a mianowicie prowadzenia na niej produkcji materiałów budowlanych, a ponadto wydzierżawienie jej osobie fizycznej na prowadzenie działalności rzemieślniczej.
W odwołaniu od tej decyzji, skierowanym zgodnie z pouczeniem do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym w W., Spółdzielnia powołała się na prawo użytkowania przysługujące jej do 1996 r. Przyznała, iż w 1984 r. część obiektów położonych na nieruchomości wynajęto rzemieślnikowi, a późniejsze starania o odzyskanie wynajmowanych obiektów były bezskuteczne. Henryk K., który zamierzał wykupić wybudowane przez Spółdzielnię obiekty wartości miliarda złotych, z chwilą podjęcia postępowania o wygaśnięcie użytkowania odstąpił od tego zamiaru. Nawiązano też do decyzji o podziale działek, twierdząc, że decyzja nie stała się ostateczna i jest nieważna.
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym w W. decyzją z dnia 24 października 1990 r. Nr SKO-8229/87/90 nie uwzględniła odwołania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż twierdzenie o ustanowieniu prawa użytkowania przez Spółdzielnię do 1996 r. nie znajduje potwierdzenia, a fakt wydzierżawienia części nieruchomości nie jest kwestionowany. W takiej sytuacji Burmistrz Miasta T. był uprawniony do wygaszenia użytkowania niezależnie od tego, na jaki czas było ono ustanowione. Fakt wydzierżawienia nieruchomości wskazuje, iż jest ona zbędna użytkownikowi w całości lub w części bądź też jest wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem /art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/. W końcu uzasadnienia zauważono, iż możliwość uzyskania zwrotu nakładów poczynionych przez użytkownika od jednostki przejmującej jest ograniczone do przypadków określonych w par. 11-13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu /Dz.U. nr 47 poz. 240 ze zm./, a przepis par. 12 ust. 5 tego rozporządzenia stanowi, iż zwrot poniesionych nakładów jest możliwy wyłącznie w razie wydania decyzji na wniosek użytkownika, co w niniejszej sprawie nie występuje.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję ostateczną Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w T. zarzuciła brak kompetencji organów samorządu terytorialnego do wydawania decyzji w odniesieniu do omawianej nieruchomości, ponieważ w świetle art. 5, 11, 17 i 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ miasto i gmina T. nie są jej właścicielami. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż samorząd w T. stanie się właścicielem nieruchomości dopiero po wydaniu decyzji przez Wojewodę i po dokonaniu wpisu do księgi wieczystej. Stwierdzono, że sporna nieruchomość została nabyta w formie wykupu przez poprzednika prawnego, to jest Zakład Inwestycji i Budownictwa Wojewódzkiego Związku Spółdzielni Rolniczych "Samopomoc Chłopska". Organy rozstrzygające nie przeprowadziły należytego postępowania wyjaśniającego i wszechstronnej oceny prawnej stanu faktycznego,
W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym w W. stwierdziło, że nieruchomość sporna stała się mieniem komunalnym z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, za czym przemawia też uregulowanie zawarte w instrukcji w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia podlegającego komunalizacji, stanowiącej załącznik do uchwały nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego /M.P. nr 30 poz. 235/. W szczególności w pkt III. 2.6 instrukcji stanowi się, iż nieruchomości oddane w użytkowanie organizacjom społecznym wymienionym w art. 5 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc także spółdzielniom, powinny być inwentaryzowane jako podlegające komunalizacji z mocy prawa, a w tej sytuacji decyzje wojewody, stwierdzające nabycie własności nieruchomości przez gminę z mocy prawa, mają charakter deklaratoryjny. W takim stanie rzeczy kompetencje Burmistrza i Kolegium były oczywiste. Odnośnie do zarzutu błędnej i niedostatecznej oceny zebranego materiału stwierdzono, iż Kolegium nie może się do niego ustosunkować wobec nieskonkretyzowania zarzutu. Zauważono, iż wbrew mniemaniu skarżącej, nie jest ona właścicielką budynków i urządzeń trwale z gruntem związanych, gdyż zgodnie z art. 48 Kc są to części składowe rzeczy i nie mogą być odrębnym przedmiotem własności ani innych praw rzeczowych,
Rozpoznając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Argumenty skarżącej co do nabycia nieruchomości są następstwem niezrozumienia konsekwencji wynikających z przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249/ i użytych w tej ustawie pojęć. Decyzją z dnia 30 marca 1976 r. wymierzono nabywcy użytkowania spornych gruntów, będących dotychczas gruntami rolnymi, stosowne opłaty nazwane "należnością" i "opłatami rocznymi". Było to jednak związane z nabyciem prawa użytkowania, a nie własności tych gruntów. Poprzednicy prawni skarżącej, którym grunty zostały przekazane w użytkowanie niemal 3 lata wcześniej, nie nabyli tych gruntów na własność, a wymieniona wyżej decyzja stanowiła realizację postanowienia zawartego w pkt 2 decyzji z dnia 15 września 1973 r. Grunty te, po przekazaniu w użytkowanie z przeznaczeniem na produkcję materiałów budowlanych /uzasadnienie decyzji/, przestały stanowić zasoby Państwowego Funduszu Ziemi,
Zarzut braku kompetencji organów samorządu terytorialnego do wydawania decyzji w sprawie omawianej nieruchomości należy uznać za zasadny. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, a w szczególności jej art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1, o tym, jakie składniki mienia ogólnonarodowego stają się mieniem gmin, przesądza prawomocna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie tego mienia bądź to z mocy prawa /deklaratoryjna/, bądź to na skutek przekazania /konstytutywna/. Powyższe stwierdzenie abstrahuje od tego, czy pkt III. 2.6 instrukcji w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia podlegającego komunalizacji, stanowiącej załącznik do uchwały nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego /M. P. Nr 30 poz. 235/, mieści się w granicach upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 7 powyższej ustawy. Decyzja, o jakiej mowa wyżej, musi być poprzedzona inwentaryzacją z zastosowaniem odpowiedniej procedury. Kwestionowanie przejścia własności takiego mienia na rzecz gminy jest możliwe zarówno w toku procedury inwentaryzacyjnej, jak i po wydaniu decyzji przez wojewodę,
Wydawanie decyzji w odniesieniu do mienia dotychczas ogólnonarodowego, nawet wówczas, gdy z mocy prawa staje się ono mieniem komunalnym, stanie się możliwe z chwilą uprawomocnienia się decyzji wojewody. Wbrew wywodom skargi, warunku takiego nie stanowi wpis do księgi wieczystej. W tej sytuacji wydanie decyzji przez Burmistrza T., jak również zaskarżonej decyzji o wygaszeniu prawa użytkowania nieruchomości należy uznać za przedwczesne, brak jest bowiem prawomocnego potwierdzenia, iż nieruchomość ta stanowi własność gminy T. Należy też podzielić zarzut skargi, iż przy wydawaniu decyzji nie rozważono wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystki zasadności wygaszenia prawa użytkowania wszystkich działek, gdy jest niesporne, iż skarżąca wydzierżawiła jedynie część działki nr 48, obecnie stanowiącą odrębna działkę, a na pozostałych prowadzi działalność zgodną z przeznaczeniem określonym w decyzji o oddaniu działki w użytkowanie,
Na tle pertraktacji Naczelnika Gminy z prezesem skarżącej Spółdzielni i wobec zapowiedzi tego ostatniego co do możliwości rezygnacji z części działki /wówczas jeszcze nie podzielonej/, a także wobec braku uzasadnienia dla orzeczenia o wygaśnięciu prawa użytkowania wszystkich działek, decyzję należałoby ocenić jako arbitralną, wydaną z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 par. 1 oraz art. 107 par. 3 Kpa, zwłaszcza że decyzja taka - zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./ - pozostaje w sferze uznania administracyjnego,
Skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 41 ust. 2 wyżej powołanej ustawy /z uwzględnieniem art. 2 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. nr 79 poz. 464 - art. 5 ust. 1, art. 17 ust. 1, 4 i 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz.U. nr 32 poz. 191 - i art. 1 pkt 29 dział II lit. "c" i "d" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm. - a także wyżej powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego/, decyzje te należało uchylić na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 tego kodeksu,
O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa,