Uzasadnienie
Burmistrz Miasta J.-L. decyzją z dnia 2 grudnia 1991 r. nr II/28/B-7/91, wydaną na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ w związku z par. 2 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów /Dz.U. nr 25 poz. 119/, zezwolił Ryszardowi S., zamieszkałemu w J.-L. przy ul. T. nr 26, na sprzedaż i podawanie w barze uniwersalnym w J.-L. przy ul. O. nr 21 napojów alkoholowych zawierających od 4,5 procent do 18 procent alkoholu. Następnie decyzją z dnia 3 grudnia 1991 r. nr 7534/O/12/91, wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, Burmistrz Miasta J.-L. odmówił Ryszardowi S. zezwolenia na stałą sprzedaż alkoholu powyżej 18 procent w tym barze. W uzasadnieniu wskazał, że wzgląd na usytuowanie lokalu - przy głównym ciągu pieszym prowadzącym do szkoły, przedszkola, żłobka, centrum handlowego oraz ośrodka zdrowia i targowiska, o dużym natężeniu ruchu pieszego, w tym w szczególności dzieci udających się do szkoły - jest podstawą wydania decyzji odmownej.
Ryszard S. złożył odwołanie od decyzji z dnia 2 grudnia 1991 r. nr II/28/B-7/91 zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości od 4,5 procent do 18 procent alkoholu. Wnosił o uchylenie tej decyzji i wydanie mu decyzji zezwalającej na sprzedaż wszystkich rodzajów napojów alkoholowych, w tym również o zawartości alkoholu powyżej 18 procent. W uzasadnieniu odwołania podkreślał, że decyzja ta tylko częściowo uwzględnia jego wniosek, który obejmował wszystkie rodzaje napojów alkoholowych, także te o zawartości alkoholu powyżej 18 procent. Podał, że decyzję otrzymał w dniu 27 grudnia 1991 r.
Wojewoda W-ki postanowieniem z dnia 17 lutego 1992 r. nr RG-IV-6433/54/92, wydanym na podstawie art. 134 Kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu przyjęto, że Ryszard S. złożył odwołanie w dniu 10 stycznia 1992 r. Z treści tego środka zaskarżenia wynika, że odwołuje się on od decyzji z dnia 3 grudnia 1991 r. nr 7534/O/12/91, na co wskazuje fakt, iż decyzja z dnia 2 grudnia 1991 r. została wydana zgodnie z jego wnioskiem. Organ odwoławczy zastosował art. 128 Kpa, uznając, że strona wniosła odwołanie od decyzji, która nie przyznała jej żądanych uprawnień. Decyzję tę strona otrzymała i pokwitowała odbiór w dniu 10 grudnia 1991 r.. Zgodnie z pouczeniem zawartym w wymienionej decyzji termin do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji upłynął w dniu 24 grudnia 1991 r. Ryszard S. złożył odwołanie w dniu 10 stycznia 1992 r., a więc po upływie ustawowego terminu do złożenia odwołania. Odwołujący się nie złożył wniosku o przywrócenie tego terminu.
Na postanowienie to Ryszard S. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu wskazuje, że zaskarżył decyzję z dnia 2 grudnia 1991 r. nr II/28B-7/91, którą otrzymał w dniu 27 grudnia 1991 r. Od decyzji tej złożył odwołanie do Wojewody W-kiego w dniu 10 stycznia 1992 r. Złożenie odwołania od tej decyzji uzasadnione było tym, że tylko częściowo uwzględniała ona jego żądanie. Organ odwoławczy błędnie uznał, że jego odwołanie dotyczy decyzji z dnia 3 grudnia 1991 r., którą odmówiono mu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 procent alkoholu. Od decyzji tej nie wniósł odwołania, liczył się bowiem z jej zmianą. Uważa, że Wojewoda W-ki niesłusznie uznał, iż od decyzji z dnia 2 grudnia 1991 r. odwołanie mu nie przysługuje, mimo że w decyzji tej jego żądanie nie zostało w pełni uwzględnione.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda W-ki informuje, że nie znalazł podstaw do zmiany wydanego postanowienia. Wskazał, że zgodnie z par. 4 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów /Dz.U. nr 25 poz. 119/ wydaje się trzy rodzaje zezwoleń ze względu na zawartość alkoholu. Rodzaje tych zezwoleń określa zarządzenie nr 28 Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 2 listopada 1983 r. w sprawie ustalenia wzoru zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz wzoru rejestru wydanych zezwoleń /Dz.Urz. MHWiU nr 5/. Z przyjętego w zarządzeniu rozwiązania wynika, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wydaje się oddzielnie dla każdego z trzech rodzajów napojów alkoholowych. Ponieważ zezwolenie nr II/28/B-7/91 z dnia 2 grudnia 1991 r. uwzględnia wniosek skarżącego w grupie napojów o zawartości alkoholu od 4,5 procent do 18 procent, organ odwoławczy uznał, że skarżący odwołując się od decyzji, która odmawia mu wydania wnioskowanego zezwolenia, to jest od decyzji z dnia 3 grudnia 1991 r. nr 7534/O/12/91.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza ogólna zasada dwuinstancyjności /art. 15 Kpa/. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Od każdej zatem decyzji nieostatecznej przysługuje odwołanie. W świetle rozwiązań prawnych przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego /art. 15 i art. 127 par. 1 Kpa/ nie ma podstaw do wykładu, iż stronie przysługuje odwołanie tylko od decyzji negatywnych, a więc nie uwzględniających w całości lub w części żądania zawartego w podaniu. Strona w postępowaniu administracyjnym broni swojego interesu prawnego i oceny, czy interes jej został w pełni zrealizowany, może dokonać tylko strona.
Ocena, czy strona ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji, może należeć tylko do niej. Przyjęcie, że organ odwoławczy bez przeprowadzania postępowania odwoławczego, wyłącznie na podstawie arbitralnej oceny, może orzec, iż decyzja w pełni zaspokaja interes prawny strony, pozbawia stronę prawa dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W konsekwencji pozbawia również stronę prawa do kontroli zgodności decyzji administracyjnej z prawem przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł 128 Kpa nie daje podstaw do ograniczenia prawa wniesienia odwołania tylko do decyzji negatywnych. Z przyjętej w art. 128 Kpa regulacji dotyczącej wymagań formalnych co do treści odwołania nie można wyprowadzić ograniczenia prawa odwołania tylko do decyzji negatywnych. W doktrynie postępowania administracyjnego od dawna zwraca się uwagę na to, iż: "niesłuszne jest rozpowszechnione mniemanie, że odwołanie przysługuje od decyzji, czyli takiej, która nie załatwia w całej rozciągłości żądania strony. Z takiego twierdzenia można by wyciągnąć błędny wniosek, że organ może odmówić stronie nadania biegu odwołaniu lub rozpoznania odwołania na tej podstawie, iż decyzja, od której strona się odwołała, zaspokaja jej żądanie. O tym, czy decyzja zaspokaja, czy nie zaspokaja roszczenia, decyduje sama strona. Fakt, że strona jest, całkowicie uzasadnia jej prawo do odwołania, tj. prawo żądania, aby odwołanie było rozpoznane" /E. Iserzon, w: E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1964, str. 176/.
(...) W sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo wyraźnego wskazania w odwołaniu Ryszarda S. decyzji z dnia 2 grudnia 1991 r. nr II/28/B-7/91, organ odwoławczy zmienił przedmiot odwołania, odnosząc go do decyzji z dnia 3 grudnia 1991 r. nr 7634/O/12/91, która - zdaniem tego organu - powinna być kwestionowana w trybie postępowania odwoławczego. Przyjęcie wbrew rozwiązaniom zawartym w art. 15 Kpa w związku z art. 127 par. 1 i art. 128 Kpa, że od decyzji pozytywnej nie przysługuje odwołanie, i w wyniku takiej wykładni dokonanie przez organ zmiany żądania strony zawartego w odwołaniu jest działaniem z naruszeniem przepisów prawa procesowego mającym istotny wpływ na wyrok sprawy. Strona złożyła odwołanie od decyzji z dnia 2 grudnia 1991 r. nr II/28/B-7/91 z zachowaniem terminu.
Stanowi to podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia zgodnie z art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.