Uzasadnienie
Grunty rolne Państwowego Funduszu Ziemi o powierzchni 5,19 ha w granicach działki 117/1, położone we wsi S., zostały wykazane do sprzedaży w stosownym wykazie. Decyzją z dnia 12 czerwca 1989 r. Naczelnik Miasta i Gminy w P. postanowił wyznaczyć kandydatką na nabywcę owej nieruchomości Marię K., odmówił zaś uwzględnienia wniosku Renaty W. Główny Geodeta Wojewódzki w J. G., działając jako organ odwoławczy, decyzją z dnia 14 lipca 1989 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, uzasadniając to jedynie nowelizacją ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /Dz.U. nr 17 poz. 71/, obowiązującą od dnia 1 czerwca 1989 r., a nie uwzględnioną przez organ I instancji.
Rozpoznając ponownie złożone wnioski, Naczelnik Miasta i Gminy nie zmienił swego stanowiska i decyzją z dnia 4 października 1989 r. ustalił kandydatką na nabywcę nieruchomości Marię K., która od 1987 r. jest dzierżawcą gruntów, prawidłowo je uprawia, a za jej kandydaturą opowiedziało się zebranie wiejskie.
Organ II instancji jednak, po rozpatrzeniu odwołania Renaty W., uchylił takie rozstrzygnięcie i przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, tym razem z powodu niewystarczającego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego wyboru kandydata /decyzja z dnia 16 grudnia 1989 r./.
Rozpoznając sprawę po raz trzeci, organ I instancji decyzją z dnia 12 lutego 1990 r. nr GG-II-7019/16/89/90 postanowił nadal wyznaczyć Marię K. kandydatką na nabywcę gruntu, powołując się na opinię kółka rolniczego, prawidłowe zagospodarowanie dzierżawionej działki oraz posiadanie następców gotowych przejąć w przyszłości gospodarstwo rolne o powierzchni 18,74 ha. Organ ten nie zaprzecza, że również Renata W. dobrze prowadzi gospodarstwo o powierzchni 27,95 ha, założone w 1988 r.
Odwołanie Renaty W. od tej decyzji zostało uwzględnione w ten sposób, że decyzją z dnia 27 marca 1990 r. nr G.onr. 7019/282/89-90 organ II instancji uchylił rozstrzygnięcie Naczelnika Miasta i Gminy i przekazał mu sprawę "do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem zbycia przedmiotowej nieruchomości rolnej w drodze przetargu". Jako podstawę proceduralną decyzji powołał art. 138 par. 2 Kpa, a w jej uzasadnieniu, po analizie argumentów organu I instancji, podał, że Renata W. i jej mąż dają "lepsze gwarancje prawidłowego zagospodarowania gruntów". Dlatego właśnie "racjonalnym i sprawiedliwym rozstrzygnięciem będzie wyłonienie kandydata na nabywcę w drodze przetargu".
Zaskarżając tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Maria K. podkreśla, że jest ona niedopuszczalną próbą ingerowania organu II instancji w merytorycznie uzasadniony wybór kandydata na nabywcę nieruchomości, dokonany prawidłowo przez organ I instancji. Skarżąca w swych staraniach jest popierana przez wszystkie miejscowe instytucje, ponieważ wzorowo prowadzi gospodarstwo rolne wspólnie z 28-letnią córką i z udziałem 23-letniego syna. W skardze podniosła także niedopuszczalność ingerowania organu II instancji w kwestię wyboru trybu sprzedaży w drodze decyzji lub przetargu, co należy do właściwości organu I instancji. Dlatego też pozornie legalna decyzja w istocie narusza prawo.
Odpowiadając na skargę, organ II instancji wnosi o jej odrzucenie, ponieważ decyzje "kasacyjne" nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wypada zgodzić się ze stanowiskiem wypowiedzianym w odpowiedzi na skargę, iż ustalenie "kasacyjnego" charakteru decyzji prowadzi w obowiązującym stanie prawnym do wniosku o niedopuszczalności jej zaskarżenia. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 stycznia 1983 r., a następnie pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r. /III AZP 1/84 - OSNCP 1985 z. 10 poz. 144/ sformułował zasadę prawną, która brzmi: "Od decyzji organu administracji państwowej, uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia /art. 138 par. 2 Kpa/, nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Uzasadnienie takiego poglądu wywodzi się z treści art. 198 Kpa, według którego skargę na decyzję można wnieść do sądu administracyjnego po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym. W przypadku uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia rozstrzygnięcie to nie jest decyzją zamykającą tok instancji i dlatego nie może być zaskarżone do sądu administracyjnego.
Przedstawiony kierunek obowiązującej wykładni sądowej spotkał się z krytyką w literaturze. Glosatorzy uchwał Sądu Najwyższego bowiem podnoszą, że strona, wnosząc odwołanie i uzyskując decyzję II instancji, "wyczerpała tok instancji" bez względu na to, jaki jest charakter decyzji, w tym także kasacyjny.
Zasadność niepokoju glosatorów zdaje się ilustrować tok postępowania administracyjnego w obecnie rozpoznawanej sprawie. Wszczęcie postępowania bowiem nastąpiło w maju 1989 r. i od tego czasu organ odwoławczy trzykrotnie nadawał swoim rozstrzygnięciom postać decyzji kasacyjnych, w tym tylko raz /decyzja z dnia 16 grudnia 1989 r./ wskazał w uzasadnieniu ustawowe przesłanki zastosowania kasacji. Niezależnie od oczywistych wątpliwości, jakie musi budzić taka praktyka, sądowej ocenie może być poddana obecnie tylko zaskarżona decyzja, pod warunkiem jednak stwierdzenia dopuszczalności jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Rozważania w tym przedmiocie należy rozpocząć od oczywistego stwierdzenia, że o kasacyjnym charakterze decyzji odwoławczej nie przesądza powołanie art. 138 par. 2 Kpa jako jej proceduralnej podstawy prawnej, ale przede wszystkim sformułowanie samej osnowy oraz wynikający z uzasadnienia cel z punktu widzenia celu, jakiemu powinny służyć decyzje kasacyjne w świetle uregulowań normatywnych.
Wbrew jednemu z zarzutów skargi, kompetencje organu odwoławczego w postępowaniu odwoławczym nie ograniczają się do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji. Wniesienie bowiem odwołania od takiej decyzji powoduje dewolucję kompetencji do załatwienia sprawy, a to oznacza, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji jest przede wszystkim instancją merytoryczną. Powinien mianowicie wydać powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 138 par. 2 Kpa. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do wyjątkowości decyzji kasacyjnej. Możliwość zaś stosowania wyjątków należy interpretować ściśle /glosa Z. Janowicza, "Państwo i Prawo" 1984, z. 2, str. 135 i 139/.
Stosownie do brzmienia art. 138 par. 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Może ponadto wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Celem zatem dopuszczonej przez kodeks możliwości kasacyjnego załatwienia sprawy odwoławczej jest zawsze doprowadzenie do ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej, a ustawową przesłanką - konieczność "przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części".
Również "wskazanie okoliczności", o którym mowa w zdaniu ostatnim art. 138 par. 2 Kpa, może odnosić się jedynie do postępowania wyjaśniającego, nie przybierając w żadnym wypadku postaci polecenia określonego sposobu załatwienia sprawy /Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa-Poznań 1987, str. 300/.
Zaskarżona decyzja nie odpowiada opisanym wyżej warunkom decyzji kasacyjnej. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy nie wspomina nawet o potrzebie ponownego przeprowadzenia czy też tylko uzupełnienia postępowania dowodowo-wyjaśniającego. Dokonuje natomiast analizy poczynionych już ustaleń faktycznych, aby dojść do wniosku, że wprawdzie obie wnioskodawczynie mogą być nabywcami spornej nieruchomości, ale jednak "lepszą gwarancję prawidłowego zagospodarowania" daje wnioskodawczyni pominięta, to jest Renata W. Naturalną konsekwencją takiego rozumowania powinna być decyzja odwoławcza przewidziana w art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, to jest uchylająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i orzekająca odmiennie o wyborze kandydata na nabywcę gruntu. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, organ odwoławczy, kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji - jeżeli nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania - ma obowiązek wydać decyzję reformacyjną i orzec co do istoty sprawy, nie zaś uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, przesądzając przy tym o treści przyszłego rozstrzygnięcia /wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r. II SA 400/80, ONSA 1981, z. 2 poz. 88/.
Zamiast wyprowadzić takie właśnie konsekwencje prawne z oceny stanu faktycznego przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy formułuje jej "osnowę" w ten sposób, że uchyla decyzję organu pierwszej instancji i "przekazuje sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem zbycia przedmiotowej nieruchomości rolnej w drodze przetargu. Celem więc tak zredagowanej decyzji nie jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez wydanie kolejnej decyzji wyznaczającej kandydata na nabywcę spornej nieruchomości, lecz zakończenie tej sprawy przez wyłączenie owej nieruchomości z postępowania administracyjnego, przewidującego wyznaczenie kandydata w drodze decyzji, i objęcie jej zupełnie odmiennym - niedecyzyjnym - trybem przetargowym. Organ odwoławczy zatem nadał swemu rozstrzygnięciu jedynie pozory decyzji kasacyjnej, podczas gdy jest to w istocie decyzja merytoryczna, odmawiająca obu wnioskodawczyniom ustanowienia ich kandydatkami na nabywców, a zarazem faktycznie kończąca postępowanie administracyjne, skoro jej następstwem może być tylko umorzenie postępowania przez organ I instancji, nie zaś "ponowne rozpatrzenie sprawy".
To co dotychczas powiedziano, pozwala już na postawienie tezy, że decyzja organu odwoławczego, powołująca wprawdzie art. 138 par. 2 Kpa jako swoją podstawę prawną, ale uchylająca decyzję organu pierwszej instancji o wyborze kandydata na nabywcę nieruchomości rolnej i przekazująca sprawę organowi I instancji z zaleceniem zbycia spornej nieruchomości w drodze przetargu, nie jest decyzją kasacyjną w rozumieniu powołanego przepisu kodeksu i podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ujmując zaś rzecz w sposób ogólniejszy, można przyjąć, że nie mają charakteru kasacyjnego decyzje organu odwoławczego wydane bez spełnienia przesłanki z art. 138 par. 2 Kpa i w innym celu niż wynikający z treści tego przepisu.
Rzeczą organów administracji publicznej jest załatwienie spraw indywidualnych nie tylko zgodnie z literalnym brzmieniem stosowanego przepisu prawa, ale także racjonalnie i z uwzględnieniem zasad ogólnych, rządzących postępowaniem administracyjnym. Szczególnie naganne jest nadużycie określonego przepisu dla osiągnięcia celów innych niż te, którym powinien on służyć w świetle prawidłowej wykładni /detournement de pouvoir/. Na taką zaś ocenę zasługuje nadawanie rozstrzygnięciom organu odwoławczego pozorów decyzji kasacyjnych, choć zmierzają one w istocie do wyłączenia przedmiotu sprawy z trybu rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej, a zarazem do uchylenia się spod kontroli sądowoadministracyjnej.
Niezależnie od tej wadliwości zaskarżonej decyzji, polegającej na istotnym naruszeniu jej proceduralnej podstawy, to jest art. 138 par. 2 Kpa, i uzasadniającej jej uchylenie, należy zgłosić też zasadniczą wątpliwość co do dopuszczalności przeznaczenia konkretnej nieruchomości rolnej do sprzedaży w drodze przetargu przez organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w toku prowadzonego przezeń postępowania odwoławczego.
Po wydaniu decyzji, zarówno przyznającej uprawnienie do nabycia, jak i odmawiającej tego uprawnienia, zmiana trybu sprzedaży nie wydaje się możliwa aż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego. W takim wypadku dopiero prawomocna decyzja o odmowie ustalenia kandydatami wszystkich ubiegających się o to wnioskodawców otwiera możliwość zastosowania przez organ przetargowego trybu sprzedaży nieruchomości na zasadzie art. 9 ustawy.
Nakazując przeznaczyć sporną nieruchomość do sprzedania w drodze przetargu, organ odwoławczy bezpodstawnie ingerował w kompetencje organu I instancji, do którego należy wybór sposobu zbycia nieruchomości rolnej. Artykuł 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /Dz.U. 1989 nr 58 poz. 348/ przewiduje, że to "terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego" może przeznaczyć nieruchomość do sprzedaży w drodze przetargu. "Przeznaczenie", o którym mowa w tym przepisie, nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem wykonywania dominium, to jest zarządzania powierzonym mieniem publicznym, nie podlega więc kontroli instancyjnej.
W konsekwencji tego organ odwoławczy w administracyjnym toku instancji nie jest uprawniony do wydania takiego aktu zamiast organu właściwego ani też do nakazania temu organowi, aby wybrał właśnie przetargowy tryb sprzedaży określonej nieruchomości rolnej.
Biorąc pod uwagę wykazane wyżej wadliwości zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa, uwzględnił skargę i zasądził zwrot kosztów na rzecz skarżącej w myśl art. 208 Kpa.