Uzasadnienie
Kierownik Rejonowego Biura Pracy w W. decyzją z dnia 10 grudnia 1991 r. nr RBP-9221/2204/91, wydaną na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5 i art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa, uchylił decyzję z dnia 19 lipca 1990 r. nr 2204/90 w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych Zbigniewowi A. Jednocześnie na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 8 i art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ orzekł o pozbawieniu Zbigniewa A. statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w okresie od dnia 20 czerwca 1990 r. do dnia 19 sierpnia 1991 r. w łącznej wysokości 6 241 869 złotych. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 12 czerwca 1990 r. Zbigniew A. zgłosił się do Rejonowego Biura Pracy w W. jako bezrobotny, przedstawiając dowód osobisty, świadectwo ukończenia szkoły i świadectwo pracy z ostatniego miejsca zatrudnienia. Na podstawie tych dowodów oraz złożonego oświadczenia uznano Zbigniewa A. za bezrobotnego z prawem do zasiłku od dnia 20 czerwca 1990 r. W dniu 20 sierpnia 1991 r. została wstrzymana wypłata zasiłku, ponieważ ustalono, że Zbigniew A. miał zarejestrowaną działalność gospodarczą "dekoratorstwo" w Wydziale Przemysłu i Handlu Urzędu Miejskiego w W. w okresie od dnia 22 marca 1989 r. do dnia 9 września 1991 r. /nr rej. 740/, a w Urzędzie Skarbowym w W. miał zgłoszony obowiązek podatkowy w okresie od 10 kwietnia 1989 r. /z dniem 30 sierpnia 1991 r. nastąpiła likwidacja działalności gospodarczej/; w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w W. Zbigniew A. nie odprowadzał składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Te okoliczności faktyczne powodowały, że Zbigniew A. nie mógł być zarejestrowany jako bezrobotny na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 8 i art. 15 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, lecz jedynie jako osoba poszukująca pracy. Ustalono, że w okresie prowadzenia działalności gospodarczej nie zawsze osiągał dochód, nie jest to jednak okoliczność mająca znaczenie dla uznania za bezrobotnego. Dopiero po wyrejestrowaniu działalności gospodarczej mógł być zarejestrowany jako bezrobotny.
Od decyzji tej Zbigniew A. złożył odwołanie, kwestionując jej słuszność i zasadność ze względu na jego sytuację życiową i rodzinną.
Wojewoda W-ki decyzją z dnia 14 lutego 1992 r. nr WBP-9112-I/79/92, wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 8 i art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ oraz art. 138 / 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono ustalenia dokonane w postępowaniu przed organem I instancji, uznając, że w świetle ustalonego stanu faktycznego i rozwiązania przyjętego w art. 2 ust. I pkt 8 lit. c ustawy o zatrudnieniu odwołanie jest bezzasadne. Odwołująca się strona w dniu rejestracji /I czerwca 1990 r./ prowadziła działalność gospodarczą, nie była zatem bezrobotnym w rozumieniu ustawy o zatrudnieniu, a co za tym idzie - nie miała prawa do zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy. Dlatego po ujawnieniu tej okoliczności wznowiono postępowanie i pozbawiono Zbigniewa A. statusu bezrobotnego oraz zobowiązano go do zwrotu pobranego zasiłku.
Na decyzję tę Zbigniew A. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionując zasadność zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem, stan faktyczny ustalono nieprawidłowo, ponieważ zaprzestał działalności półetatowej w kwietniu 1990 r. /11 kwietnia 1990 r./, a więc na 62 dni przed zgłoszeniem się w Rejonowym Biurze Pracy w W. i za wiedzą Urzędu Skarbowego w W., co wynikało z zapisu w książce podatkowo-rozliczeniowej. Kwestionuje w skardze postępowanie urzędników Rejonowego Biura Pracy w W. i innych organów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda W-ki wnosi o jej oddalenie.
Skarżący prowadził działalność gospodarczą, z której zrezygnował dopiero z dniem 9 września 1991 r. Po ujawnieniu tej okoliczności faktycznej i po wznowieniu postępowania Zbigniew A. został pozbawiony statusu bezrobotnego. Po zlikwidowaniu działalności gospodarczej skarżący został ponownie zarejestrowany w dniu 29 września 1991 r. jako bezrobotny i z ta datą został mu przyznany zasiłek z tytułu pozostawania bez pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 145 par. 1 Kpa. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzja ostateczna. Takie granice postępowania w sprawie wznowienia postępowania wynikają z art. 145 par. 1 Kpa, w myśl którego w sprawie zakończonej decyzja ostateczna wznawia się postępowanie. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 par. 1 Kpa przez rozpoznanie sprawy nie zakończonej decyzją ostateczną bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą, stwierdzenia nieważności decyzji /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
W sprawie będącej przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego organy orzekające w postępowaniu w sprawie wznowienia w I i II instancji naruszyły wyznaczone granice postępowania. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania rozpoznały nie tylko sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną, to jest sprawę przyznania Zbigniewowi A. zasiłku dla bezrobotnych, zakończoną decyzją ostateczną z dnia 19 lipca 1990 r. /nr 2204/90/, ale również sprawy nie będące przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzjami ostatecznymi. Rozpoznano bowiem w tym trybie sprawę pozbawienia Zbigniewa A. statusu bezrobotnego oraz sprawę zwrotu przez Zbigniewa A. nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w okresie od dnia 20 czerwca 1990 r. do dnia 19 sierpnia 1991 r. w łącznej wysokości 6 241869 złotych.
Zbigniew A. został zarejestrowany w Rejonowym Biurze Pracy w dniu 12 czerwca 1990 r. Rejestracja jest czynnością materialnotechniczną, nie zaś decyzją administracyjną. Dopiero gdy organ ustali, że strona nie spełnia warunków uznania za bezrobotnego, wydaje decyzję administracyjną. W dniu zgłoszenia, na podstawie przedstawionych dowodów, Zbigniew A. został zarejestrowany jako bezrobotny. W sprawie pozbawienia go statusu bezrobotnego zatem nie była wydana decyzja ostateczna, która by mogła być wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania. Do rozpoznania i wydania decyzji w sprawie zwrotu przez Zbigniewa A. nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, przyznanego pod rządem ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./, nie było podstaw prawnych. Zwrotu tych należności można było dochodzić w drodze sądowej przed sądem powszechnym. Podstawy prawne do wydania w tego rodzaju sprawach decyzji administracyjnych wprowadza dopiero ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./. Zgodnie jednak z regułą lex retro non agit /ustawa nie działa wstecz/ dotyczy to tylko zasiłków przyznanych na podstawie tej ustawy, a nie zasiłków przyznanych na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu. Rozpoznanie zatem w trybie wznowienia postępowania sprawy obowiązku zwrotu przez Zbigniewa A. zasiłku było nie tylko działaniem z rażącym naruszeniem prawa przez przekroczenie granic dopuszczalnego rozpoznania sprawy w tym trybie, ale i działaniem bez podstawy prawnej.
Jak wynika z powyższych wywodów, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Rejonowego Biura Pracy w W. z dnia 10 grudnia 1991 r. /nr RBP-9221/2204/91/ rażąco naruszały prawo, a w zakresie nałożenia na Zbigniewa A. obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych były wydane bez podstawy prawnej. Obliguje to Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 207 par. 1 i 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji.