Uzasadnienie
Naczelnik Gminy B. decyzją z dnia 24 marca 1982 r. przyznał Władysławowi M. zasiłek z tytułu czasowego pozostawania bez pracy w wysokości najniższego wynagrodzenia zasadniczego, powiększonego o rekompensatę z tytułu wzrostu cen artykułów żywnościowych, w łącznej kwocie 4.000 zł.
Na skutek odwołania wniesionego przez Władysława M., dyrektor Wydziału zatrudnienia i Spraw Socjalnych Urzędu Wojewódzkiego w Opolu, działający z upoważnienia Wojewody Opolskiego, decyzją z dnia 25 września 1982 r. nr ZS.II-9223/80/82 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku i orzekł wypłatę zasiłku za luty 1982 r. w wysokości 70 procent przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia pobieranego w ostatnim zakładzie pracy, za marzec i kwiecień 1982 r. w tej samej wysokości pomniejszonej o wypłacony zasiłek w wysokości najniższego wynagrodzenia zasadniczego oraz za maj, czerwiec i lipiec 1982 r. w wysokości 60 procent przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia pomniejszonego o kwotę wypłaconego już zasiłku. Za podstawę decyzji organu administracji II instancji przyjęto przepisy par. 27 ust. 1, 4 i 5 zarządzenia nr 8 Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 8 lutego 1982 r. w sprawie zakresu działalności i świadczeń finansowych ze środków funduszu aktywizacji zawodowej /Dz.Urz. MPPiSS nr 2 poz. 7/, w myśl których zasiłek wypłaca się przez okres pierwszych trzech miesięcy w wysokości 70 procent przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia z ostatniego miejsca pracy, po upływie trzech miesięcy natomiast zasiłek ulega obniżeniu do wysokości 60 procent przeciętnego wynagrodzenia, po upływie sześciu miesięcy zaś wysokość zasiłku obniża się do poziomu najniższego wynagrodzenia zasadniczego. Władysław M. przepracował 24 miesiące w okresie ostatnich trzech lat, co jest warunkiem przyznania zasiłku we wskazanej wysokości. Osobie, z którą ostatni zakład pracy rozwiązał umowę o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika, zasiłek przysługuje po upływie 30 dni od daty zarejestrowania. Rozwiązanie stosunku pracy między Władysławem M. a Kombinatem Budownictwa Mieszkaniowego - Zakładem Robót Inżynieryjnych w G. nastąpiło z dniem 7 stycznia 1982 r. w trybie art. 52 par. 1 kodeksu pracy, wobec czego odwołującemu się nie przysługuje zasiłek za styczeń 1982 r.
Władysław M. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję organu administracji II instancji w części dotyczącej obniżenia zasiłku z tytułu czasowego pozostawania bez pracy poniżej 70 procent przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia pobieranego w ostatnim zakładzie pracy, kwestionując również brak w tej decyzji orzeczenia o wypłacie ustawowych 8 procent za zwłokę w wypłacie zasiłku. Skargę motywował tym, że z powodu niewłaściwej pracy organów administracji nie wydano mu odpowiedniego skierowania do pracy oraz przez szereg miesięcy nie rozpatrzono odwołania od decyzji organu administracji I instancji. Podniósł także szereg zarzutów wobec dotychczasowych pracodawców, kwestionując dokonane przez nich zwolnienie z pracy. Skarżący na końcu swych wywodów stwierdził, że obniżenie zasiłku poniżej 70 procent, przy braku zatrudnienia, uniemożliwi mu wywiązanie się z obowiązku płacenia alimentów, a ponadto narusza przepis art. 127 par. 2 i art. 139 Kc oraz art. 221 par. 1 i art. 225 par. 1 Kpa, a także art. 79 ust. 3 Konstytucji PRL.
Odpowiadając na skargę, organ administracji II instancji wnosił o jej odrzucenie lub oddalenie. Decyzje przyznające zasiłki z tytułu czasowego pozostawania bez pracy nie podlegają kontroli sądowej, ponieważ są podejmowane na podstawie samoistnego aktu prawnego, to jest uchwały nr 18 Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 1982 r. w sprawie funduszu aktywizacji zawodowej /M.P. nr 3 poz. 14/ i nie publikowanego zarządzenia nr 8 Ministra Pracy, Płacy i Spraw Socjalnych z dnia 8 lutego 1982 r. Zarzuty skarżącego są niesłuszne, ponieważ zgodnie z par. 27 ust. 6 tego zarządzenia obniżenia wysokości zasiłku nie stosuje się tylko do osób mających rodzinę na wyłącznym utrzymaniu oraz mężczyzn, którzy ukończyli 55 lat, a także w innych szczególnych przypadkach uznanych przez wojewodę za uzasadnione. W rozpatrywanym przypadku takie okoliczności nie zachodzą, albowiem skarżący nie utrzymuje swojej rodziny, w związku z czym został skazany na karę jednego roku pozbawienia wolności z zawieszeniem wykonania tej kary, nie ma jeszcze 55 lat i nie zachodzą żadne szczególne okoliczności uzasadniające nieobniżanie zasiłku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że sprawy przyznania zasiłków ze środków funduszu aktywizacji zawodowej osobom pozostającym czasowo bez pracy nie podlegają kontroli sądowej, nie jest zasadne. Wywodzi się ono z tezy, że rozstrzygnięcia w sprawie przyznania lub odmowy przyznania zasiłku nie są decyzjami administracyjnymi, gdyż mają za podstawę prawną jedynie przepisy samoistnej, to jest wydanej bez upoważnienia ustawowego, uchwały nr 18 Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 1982 r. w sprawie funduszu aktywizacji zawodowej /M.P. nr 3 poz. 14/ oraz zarządzenia wykonawczego do tej uchwały. Ocena prawidłowości tej tezy wymaga uprzedniego rozważenia cech charakterystycznych decyzji administracyjnej. Według W. Dawidowicza, decyzja administracyjna jest to "akt stosowania norm prawa administracyjnego przez organ administracji państwowej w stosunku do indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnie określonej sprawie", a także "(...) orzeczenie organu (...) o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie" /Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, str. 46-47/. Decyzja administracyjna powinna zawierać następujące niezbędne elementy: określenie podmiotu nabycia prawa lub ustalenia obowiązku, sformułowanie treści tego prawa lub obowiązku, możliwość ustalenia podstawy prawnej działania organu administracyjnego oraz oznaczenie tego organu /glosa J. Borkowskiego do wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 - OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169 str. 351/. Określa się również decyzję administracyjną jako jednostronne rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej podjęte przez organ w sferze stosunków zewnętrznych. Działanie organów administracji, wyrażające się w formie decyzji, powinno wynikać z przepisu prawa materialnego, wskazującego w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że rozstrzygnięcie powinno mieć charakter decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. We wszystkich przypadkach, w których pracodawca przewidział formę decyzji dla załatwienia określonego typu spraw, formułuje to albo wprost /"organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji"/, albo w inny sposób wskazuje, że chodzi o jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach skonkretyzowanego podmiotu w indywidualnej sprawie /"zezwala", "zabrania", "nakazuje", "przyznaje", "stwierdza"/. zatem przyznanie lub odmowa przyznania zasiłku osobie pozostającej czasowo bez pracy jest decyzją administracyjną, albowiem zawiera wskazane wyżej cechy i elementy. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest aktem jednostronnym, skierowanym na zewnątrz i regulującym uprawnienia indywidualne.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia spraw zasiłków dla osób pozostających bez pracy jest par. 24 zarządzenia nr 8 Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 8 lutego 1982 r. w sprawie zakresu działalności i świadczeń finansowych ze środków funduszu aktywizacji zawodowej /Dz.Urz. MPPiSS nr 2 poz. 7/. wydane w porozumieniu z Ministrem Finansów. Paragraf 24 ust. 1 stanowi, że osobie takiej, jeżeli pozostaje bez pracy z powodu braku propozycji odpowiedniej pracy lub propozycji przygotowania zawodowego, przysługują świadczenia pieniężne zwane zasiłkami, natomiast par. 25 ust. 1 tego zarządzenia określa, że zasiłki przyznają organy administracji.
Zarządzenie nr 8 zostało wydane na podstawie par. 12 uchwały nr 18 Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 1982 r. w sprawie funduszu aktywizacji zawodowej /M.P. nr 3 poz. 14/, który zobowiązuje Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych do określenia w porozumieniu z Ministrem Finansów szczegółowych zasad gospodarowania funduszem oraz wysokości i zasad przyznawania zasiłków. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 29 poz. 244/, upoważniającego Radę Ministrów do tworzenia funduszy celowych oraz określenia źródeł tych funduszy i celów, na które mają być przeznaczone, a także na podstawie art. 79 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy /Dz.U. nr 24 poz. 141 ze zm./, uprawniającego Radę Ministrów do określenia zasad wynagradzania za pracę oraz przyznawania innych świadczeń związanych z pracą. przepisy zarządzenia nr 8 zatem mają swe źródło w ustawach i aczkolwiek zarządzenie opublikowano w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Pracy, Płac i Spraw Socjalnych, a nie w Monitorze Polskim, gdzie powinien być ogłoszony akt normatywny tej rangi, stanowią one dostateczną podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych, które podlegają kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 196 par. 2 pkt 19 Kpa.
Zarzuty podniesione w skardze Władysława M., że bezpodstawnie obniżono wysokość przyznanego mu zasiłku za maj, czerwiec i lipiec 1982 r. do 60 procent przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia pobieranego w ostatnim zakładzie pracy, nie są zasadne. Skarżący spełnia warunek określony w par. 27 ust. 1 cytowanego zarządzenia nr 8, gdyż w ostatnich trzech latach przepracował 24 miesiące w zakładach gospodarki uspołecznionej i przez pierwsze trzy miesiące otrzymywał zasiłek w wysokości 70 procent ostatniego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego. Po upływie 3 miesięcy jednak zasiłek ulega obniżeniu do 60 procent wspomnianego wynagrodzenia, zaś po 6 miesiącach wypłacania zasiłku obniża się jego wysokość do poziomu najniższego wynagrodzenia zasadniczego, stosownie do przepisów par. 27 ust. 4 i 5 zarządzenia. Od wymienionych zasad wprawdzie przewidziano wyjątki w par. 27 ust. 6, w myśl którego obniżenia wysokości zasiłku nie stosuje się do osób utrzymujących rodzinę, osób, które przekroczyły wiek 55 lat /dla mężczyzn/, a także w innych szczególnych przypadkach uznanych za uzasadnione przez organ administracji stopnia wojewódzkiego, lecz skarżący nie spełnia tych przesłanek. Nie osiągnął on jeszcze 55 lat i nie utrzymuje rodziny w rozumieniu par. 1 ust. 2 pkt 5 zarządzenia nr 8. Przepis ten bowiem stanowi, że za utrzymujących rodzinę należy uznać tych, którzy mają na wyłącznym utrzymaniu osoby wymienione w par. 1 ust. 2 pkt 5, m.in. dzieci, pasierbów i rodzeństwo. Władysław M. nie może być uznany za utrzymującego rodzinę, gdyż nie ma na swym wyłącznym utrzymaniu osób określonych w tym przepisie.
Na podstawie wyroku Sądu Rejonowego z dnia 20 września 1979 r. skarżący jest zobowiązany do płacenia alimentów w kwocie 2.900 zł miesięcznie na rzecz swych trojga dzieci. Łożenie na utrzymanie dzieci na podstawie wyroku zasądzającego alimenty nie jest wyłącznym utrzymywaniem osób uprawnionych do alimentacji, w szczególności jeśli się uwzględni fakt, że matka tych dzieci pracuje zarobkowo. Organ administracji II instancji uznał, że przypadek Władysława M. nie zasługuje na szczególne potraktowanie i nie uzasadnia wypłacania skarżącemu zasiłku w niezmienionej wysokości. stanowisko organu administracji w tej mierze nie uzasadnia wypłacania skarżącemu zasiłku w niezmienionej wysokości. Stanowisko organu administracji w tej mierze nie nasuwa zastrzeżeń, gdyż w sprawie nie występują takie okoliczności, które przemawiałyby za przyznaniem Władysławowi M. szczególnych uprawnień.
Powyższe stwierdzenia i wnioski wykazują, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami tak prawa proceduralnego, jak i materialnego, w związku z czym oddalono skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.