Uzasadnienie
W maju 1984 r. Władysław M. wystąpił do przewodniczącego Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Naczelniku Miasta L. o wydanie - na zasadzie art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 6 poz. 35/ - postanowienia nakazującego zwrot zatrzymanego prawa jazdy w związku z upływem okresu, na jaki zostało ono zatrzymane. Wniosek ten został przekazany według właściwości do Urzędu Miasta i Gminy w L. i sekretarz tego Urzędu, działając z upoważnienia Naczelnika, pismem z dnia 28 maja 1984 r. poinformował Władysława M., że zwrot zatrzymanego prawa jazdy, zgodnie z par. 27 ust. 4 załącznika do zarządzenia nr 110 Ministra Komunikacji z dnia 28 grudnia 1983 r. w sprawie postępowania związanego z wydaniem, zatrzymywaniem, cofaniem i przywracaniem uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, rowerami, motorowerami i pojazdami zaprzęgowymi oraz wzorów stosowanych przy tym dokumentów /Dz.Urz. nr 16 poz. 129/, może nastąpić po złożeniu z wynikiem pozytywnym egzaminu według kategorii CA. Dyrektor Wydziału Komunikacji Urzędu Wojewódzkiego w Jeleniej Górze, odpowiadając na pismo Władysława M. z dnia 15 czerwca 1984 r., w piśmie z dnia 10 lipca 1984 r. nr Km.6625/17/84 zajął stanowisko, że dla odzyskania prawa jazdy wnioskodawcy jest obowiązany zdać egzamin państwowy, a obowiązek taki wynika z art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. "b" prawa o ruchu drogowym, który stanowi, że w przypadku pozbawienia prawa jazdy przez okres dłuższy niż rok osoby ubiegającej się o jego zwrot podlegają sprawdzeniu kwalifikacji. Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Naczelniku Miasta L. w dniu 3 czerwca 1980 r. wymierzyło Władysławowi M. karę dodatkową w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych przez jeden rok, był on zatem pozbawiony prawa jazdy od dnia 6 maja 1980 r. /wyliczając okres zatrzymania/ do chwili obecnej, a więc przez okres przewyższający znacznie jeden rok.
Władysław M. potraktował pismo dyrektora Wydziału Komunikacji jako decyzję administracyjną i wniósł na nie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia tej decyzji. Skarżący wywodził, że z art. 82 ust. 1 pkt 2 lit b prawa o ruchu drogowym wynika, iż obowiązek sprawdzenia kwalifikacji występuje jedynie w razie pozbawienia prawa jazdy na okres dłuższy niż rok orzeczeniem właściwego organu. W jego sprawie organy administracji powinny zwrócić prawo jazdy, a nie przetrzymywać je i wyprowadzać stąd wnioski niekorzystne dla obywatela. Nałożenie obowiązku zdania egzaminu, co jest połączone z kosztami, stanowi w rozpatrywanym wypadku dodatkową karę.
Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, stwierdzając, że w rozumieniu art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. "b" prawa o ruchu drogowym, pozbawienie prawa jazdy oznacza wszystkie formy prawnego pozbawienia uprawnienia do kierowania pojazdami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona. Władysław M. domagał się zwrotu prawa jazdy odebranego na podstawie orzeczenia Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Naczelniku Miasta L. z dnia 3 czerwca 1980 r. nr 383/80, które wymierzyło mu karę grzywny w wysokości 4000 zł oraz karę dodatkową zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych przez jeden rok - za prowadzenie w dniu 6 maja 1980 r. samochodu ciężarowego w stanie wskazującym na spożycie alkoholu. W związku z tym zdarzeniem Władysławowi M. zatrzymano prawo jazdy już od dnia 6 maja 1980 r. postanowieniem Naczelnika Miasta Gminy w L. Koniec orzeczonej kary dodatkowej zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych upłynął w dniu 9 czerwca 1981 r.
Organy administracji odmówiły zwrotu prawa jazdy, o co Władysław M. wystąpił dopiero 10 maja 1984 r., nie nadając odmowie formy decyzji administracyjnej. zwrot prawa jazdy uzależniano od złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu państwowego i powołano się na art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 6 poz. 35/. Według tego przepisu osoby ubiegające się o zwrot prawa jazdy, którego były pozbawione przez okres dłuższy niż rok, podlegają sprawdzeniu kwalifikacji.
Rozpatrując niniejszą sprawę, należy przede wszystkim ustosunkować się do zagadnienia, od którego zależy kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania skargi: czy odmowa zwrotu prawa jazdy powinna być dokonana w formie decyzji administracyjnej.
Ustawa z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 6 poz. 35/ i obowiązująca do dnia 31 grudnia 1983 r. ustawa z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych /Dz.U. nr 53 poz. 295 ze zm./ ani akty wykonawcze do tych ustaw nie zawierają wyraźnego unormowania w tym zakresie. Skoro jednak wydanie uprawnienia do kierowania pojazdami, zatrzymanie prawa jazdy oraz cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi następuje na podstawie decyzji administracyjnej /art. 76 ust. 1, art. 84 ust. 6, art. 85 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 1 lutego 1983 r./, to także odmowa zwrotu prawa jazdy, dotycząca tej samej sfery uprawnień, powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.
Pisma organów administracji I i II instancji z dnia 28 maja i z dnia 10 lipca 1984 r., odmawiające Władysławowi M. zwrotu prawa jazdy, nie mają formy decyzji administracyjnej, lecz rozstrzygają sprawą co do jej istoty i zawierają podstawowe elementy decyzji, określone w art. 107 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poza pouczeniem o prawie wniesienia odwołania i skargi. Władysław M. jednak wyczerpał tok instancji w postępowaniu administracyjnym i dlatego uchybienia te nie miały znaczącego wpływu na wynik sprawy.
Okres, na jaki orzeczono wobec Władysława M. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, upłynął z dniem 9 czerwca 1981 r. Po tym dniu mógł on odzyskać prawo jazdy. Jego wniosek należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w tym czasie. W szczególności dotyczy to okresu zatrzymania prawa jazdy i czasu, na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych. W czerwcu 1981 r. obowiązywały przepisy cytowanej ustawy z dnia 27 listopada 1981 r. ani ta ustawa, ani inne przepisy prawa nie przewidywały wówczas zaliczenia okresu zatrzymania prawa jazdy do okresu kary zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Wynika z tego, że skarżący był pozbawiony prawa jazdy przez czas dłuższy niż rok, gdyż bezpośrednio przed ukaraniem karą zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych przez jeden rok miał zatrzymane prawo jazdy od dnia 6 maja do dnia 9 czerwca 1981 r. na mocy postanowienia Naczelnika Miasta i Gminy w L. Pozbawienie prawa jazdy przez ponad rok - od 6 maja 1980 r. do 9 czerwca 1981 r. - było stanem prawnym.
Wbrew poglądowi wyrażonemu przez organ odwoławczy, czas, przez który Władysław M. nie czynił starań o odzyskanie prawa jazdy już po upływie okresu kary zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, nie może być wliczany do okresu pozbawienia prawa jazdy, o jakim mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. "b" prawa o ruchu drogowym. Przez pozbawienie prawa jazdy bowiem należy rozumieć kategorie prawne przewidziane w kodeksach karnym i wykroczeń oraz we wskazanej wyżej ustawie z dnia 1 lutego 1983 r. /jak zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, zatrzymanie i cofnięcie prawa jazdy/, a nie stany faktyczne, jak na przykład niepobranie prawa jazdy z wydziału komunikacji.
Przepisy obowiązujące w dniu upływu okresu zakazu prowadzenia przez Władysława M. pojazdów mechanicznych /do dnia 31 grudnia 1983 r. - par. 217 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych - Dz.U. nr 27 poz. 183 ze zm./ oraz przepisy obowiązujące obecnie /od dnia 1 stycznia 1984 r. - art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. "b" prawa o ruchu drogowym/ uzależniają zwrot prawa jazdy osobie, która była go pozbawiona przez okres dłuższy niż rok, od sprawdzenia kwalifikacji tej osoby. Władysław M. był pozbawiony prawa jazdy przez okres dłuższy niż rok i dlatego odmowę zwrotu prawa jazdy oraz uzależnienie tego zwrotu od uprzedniego zdania egzaminu należało uznać za zgodne z prawem.
Skoro zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, na podstawie art. 207 par. 5 Kpa oddalono skargę Władysława M. jako nieuzasadnioną.