Wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 28 lipca 1992 r., SA/Wr 632/92

Teza

Sprawy najmu i dzierżawy lokali użytkowych należą do zakresu gospodarowania mieniem gminy, które to zadanie mieści się w zakresie spraw należących do zarządu gminy zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

Uzasadnienie

Uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia 14 maja 1991 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu przetargu, wydaną na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, zatwierdzony został stały regulamin przetargu ofertowego, stanowiącego załącznik do uchwały.

Według postanowienia ustępu pierwszego regulaminu przetargiem ofertowym objęte są lokale i obiekty użytkowe w formie najmu lub dzierżawy.

W ustępie trzecim powołany został imiennie stały skład komisji przetargowej.

W ustępie 7 zdaniu pierwszym regulaminu postanowiono, że "Komisja przetargowa, w obwieszczeniu o przetargu, wyznacza termin przetargu i składania ofert", a następnie szesnastym - że "w kwestiach spornych rozstrzyga Rada Miejska".

Uchwałę powyższą zaskarżył w całości Wojewoda W. podnosząc, że według art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ zarząd gminy jest organem upoważnionym do podawania do publicznej wiadomości ogłoszeń o przetargu i podejmowaniu czynności związanych z zawarciem umowy.

Rada Gminy nie była zatem uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały, ani do ograniczania uprawnień zarządu gminy w przedmiocie ogłaszania o przetargu.

W odpowiedzi na skargę gmina miejska B. zarzuciła, że uchwała ani postanowienia regulaminu nie ograniczają uprawnień zarządu w zakresie gospodarowania mieniem gminy. Według par. 3 uchwały, wnioski i opinie komisji przetargowej, zgodnie z ustalonym zakresem działania, są kierowane do Zarządu Miasta, który zawiera stosowne umowy.

Zatwierdzony regulamin jest aktem o charakterze wewnętrznym, który reguluje pod względem technicznym tryb postępowania poprzedzający zawarcie umowy, (...).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Uchwała Rady Miejskiej w B. w sprawie zatwierdzenia regulaminu przetargu podjęta została na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym według którego rada gminy może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy.

Przepis ten stanowi podstawę do powoływania stałych i doraźnych komisji rady gminy do określonych zadań, które są bezpośrednio wykonywane przez radę. Wynika to w szczególności z brzmienia ustępu drugiego i trzeciego tego artykułu, z których wynika, że co najmniej połowę składu członków komisji winni stanowić radni, a nadto, że komisje te podlegają radzie, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdanie z działalności.

Tymczasem organizowanie przetargów na sprzedaż składników mienia gminnego oraz dzierżawę i najem komunalnych nieruchomości i lokali łączy się nie tylko z zadaniem zarządzania mieniem gminnym, co z gospodarowaniem tym mieniem. To zadanie należy do zarządu gminy, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Treścią regulaminu, zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą, było jednak nie tylko powołanie stałej komisji przetargowej, lecz również określenie zasad w sprawach najmu i dzierżawy postępowania przetargowego lokali i obiektów użytkowych, stanowiących własność gminy.

Podstawy prawnej dla określenia przez radę gminy regulaminu przetargu nie stanowi art. 21 ustawy o samorządzie terytorialnym. Podstawy tej poszukiwać należy w art. 18 ust. 1 względnie art. 18 ust. 2 pkt 9a tej ustawy.

Według art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Ustawą szczególną, które reguluje problematykę sprzedaży, oddawania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, użyczenie dzierżawę i najem nieruchomości, stanowiących własność gminy, jest ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/.

Na tle przepisów tej ustawy powstają wątpliwości, który z organów gminy, rada czy zarząd, powołane są do decydowania o wyznaczeniu gruntów do sprzedaży, ogłoszeń o przetargu i ewentualnie ustaleniu szczegółowych warunków przetargowych.

Wątpliwości te wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1992 r., SA/Wr 438/92 /Wokanda 1992 nr 11 str. 16/.

W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, że przewidziane w art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uprawnienia zarządów gmin podawania do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem oraz podawanie do publicznej wiadomości ogłoszeń o przetargu, mieści w swej treści również czynności opracowania i zatwierdzanie tych wykazów i ogłoszeń.

Należy jednak podkreślić, że art. 18 ust. 2 pkt 9a odnosi się wyłącznie do nieruchomości gruntowych, stanowiących własność gminy. Podobnie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak wynika z jej art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 21 ust. 1, obejmuje swoim zakresem działania grunty, tj. nieruchomości zabudowane i przeznaczone pod zabudowę oraz reguluje sprawy sprzedaży, oddawania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę i najem tych nieruchomości, a także sprzedaży lokali w budynkach.

Ani art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie terytorialnym, ani ustawa o gospodarce gruntami nie reguluje natomiast sprawy oddawania w najem lub dzierżawę lokali użytkowych w budynkach stanowiących własność gmin. Przepisy te nie przewidują również trybu przetargowego oddawania w najem lub dzierżawę lokali użytkowych.

Wobec powyższego rozstrzygnięcie skargi sprowadza się do wyjaśnienia, czy oddawanie w najem lub dzierżawę lokali i innych obiektów użytkowych, a w tym także decydowanie o ogłoszeniu przetargu na dzierżawę i najem oraz powołanie komisji przetargowej jest zadaniem z zakresu gospodarowania mieniem gminy i należy do zarządu na mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 o samorządzie terytorialnym, czy też zadanie to wykracza poza zakres gospodarowania lokalami i wobec tego należy do kompetencji rady, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy.

Zważywszy, że art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie terytorialnym zastrzeżone zostały do wyłącznej właściwości rady gminy sprawy majątkowe gminy, przekraczające zakres zwykłego zarządu, wśród których nie wymieniono najmu i dzierżawy lokali użytkowych należy przyjąć, że sprawy najmu i dzierżawy lokali użytkowych należą do zakresu gospodarowania mieniem gminy, które to zadanie mieści się w zakresie spraw należących do zarządu gminy, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy.

Do ustalenia regulaminu przetargu lokali użytkowych był zatem właściwy Zarząd Miasta.

Okoliczność ta nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności względnie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Rada gminy jako organ uchwałodawczy może na mocy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym przejąć do swego rozpoznania sprawy należące ma podstawie art. 30 tej ustawy do zadań zarządu, jeżeli nie zostały one w ustawach szczegółowych zastrzeżone do wyłącznej właściwości organu wykonawczego gminy.

Zastrzeżenia o charakterze prawnym nasuwa jedynie postanowienie ustępu 16 regulaminu, według którego "w kwestiach spornych rozstrzyga Rada Miejska".

Przetarg jest specyficzną formą rokowań poprzedzających wyznaczenie nabywcy /kupującego, użytkownika wieczystego, dzierżawcy, najemcy/ i zawarcie umowy. Wyniki przetargu i ewentualne spory na tym tle, jako sprawy cywilne, należą w mocy art. 2 par. 1 Kpc do właściwości sądów powszechnych.

Rada gminy może niewątpliwie rozstrzygać nieporozumienia związane z przetargiem, powstające pomiędzy komisją przetargową a zarządem gminy lub burmistrzem. Postanowienie ust. 16 regulaminu nie posiada jednak tak sprecyzowanego brzmienia, a zamieszczenie tego przepisu w końcowej części regulaminu może być rozumiane, że jego regulacją objęte zostały wszelkie spory związane z wynikami przetargu, a w tym także spory pomiędzy uczestnikami przetargu i organami gminy.

Wobec powyższego na zasadzie art. 297 par. 4 Kpa w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 216a par. 1 Kpa orzeczono o częściowej niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części skargę oddalono na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa.