Uzasadnienie
Aktem notarialnym z dnia 22 sierpnia 1989 r. rep. A nr 1336/89, sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w O., Henryk M. nabył od Genowefy D. nieruchomość położoną w J. L., stanowiącą działkę budowlaną nr 266 o powierzchni 0,30 ha za cenę 2.000.000 złotych. Nieruchomość ta stanowiła grunt rolny - sad klasy IV b, który w planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony na cele zabudowy za uprzednia zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, wyrażoną w decyzji z dnia 16 grudnia 1987 r. Naczelnik Miasta i Gminy J: L. decyzją z dnia 12 czerwca 1989 r. nr 8410/b/23/89, wydaną na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/, wyraził zgodę na podział nieruchomości, w której skład powyższa działka uprzednio wchodziła.
Decyzją z dnia 2 kwietnia 1991 r. nr 8381/21/91 Burmistrz Miasta i Gminy J: L. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił Henrykowi M. pozwolenia na budowę piekarni mechanicznej na działce nr 266.
Kolejna decyzją z dnia 22 października 1991 r. nr 606a/117/91 Burmistrz Miasta i Gminy J: L., na podstawie art. 13 ust. 1, 2 i 3, art. 18 ust. 1 i 2 i art. 20 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/ oraz par. 4, 5, 6 ust. 1, 4 i 5, par. 10 ust. 1 i par. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/, zezwolił Henrykowi M. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu położonego w obrębie działki nr 266 o powierzchni 3.000 m2 z przeznaczeniem na cele nierolnicze pod budowę piekarni mechanicznej. Jednocześnie zobowiązał go do uiszczenia jednorazowej należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych w wysokości 29.478.000 zł, zmniejszając powyższą należność o kwotę 30.951.000 zł, stanowiącą równowartość odszkodowania za ten grunt, przez co nastąpiło całkowite zwolnienie Henryka M. od wpłaty należności, do uiszczania opłat rocznych w wysokości 2.947.800 zł oraz do zdjęcia próchnicznej warstwy gleby z powierzchni 2.050 m2 działki.
Na skutek odwołania Henryka M. Wojewoda W-ki decyzją z dnia 31 grudnia 1991 r. nr GK.ogr.6014/odw/33/91 uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podstawę uchylenia decyzji organu I instancji stanowiło naruszenie art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/.
Decyzją z dnia 4 lutego 1992 r. nr 606a/117a/91/92 Burmistrz Miasta i Gminy J: L., na podstawie art. 13 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/, a także par. 4, 5, 6 ust. 1, 4 i 5, par. 10 ust. 1 i par. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/, zezwolił Henrykowi M. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów o powierzchni 3.000 m i obciążył go obowiązkiem uiszczenia należności z tego tytułu w wysokości 29.478.000 zł, stanowiącej równowartość 51 ton żyta według minimalnej ceny gwarantowanej 578.000 zł za 1 tonę. Należność tę pomniejszono o wysokość ceny zakupu /2.000.000 zł/ i ustalono na 27.478.000 zł. Ponadto Henryk M. został zobowiązany do uiszczania opłaty rocznej w wysokości 10 procent należności, to jest 2.947.800 zł, przez okres lat dwudziestu.
W odwołaniu od tej decyzji Henryk M. zarzucił, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał decyzję w całości zgodną z ocenami organu odwoławczego, co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 139 Kpa, który nie dopuszcza wydania decyzji przez organ II instancji na niekorzyść strony, zwłaszcza że Wojewoda W-ki nie wykazał, że decyzja pierwszej instancji narusza prawo lub interes społeczny. Podstawę ustalenia należności stanowią ceny obowiązujące w chwili wydania decyzji, natomiast zaliczenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ustalono na podstawie ceny sprzedaży sprzed trzech lat. Zakup obejmował działkę przeznaczoną już na cele nierolnicze, wobec czego obowiązek uiszczenia należności i opłat powinien obciążać poprzedniego właściciela Zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej zostało wydane poprzedniej właścicielce.
Decyzją z dnia 25 marca 1992 r. nr GK.ogr.6014/odw/3/92 Wojewoda W-ki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że uchylenie pierwszej decyzji Burmistrza wynikało z naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co nie stanowi naruszenia art. 139 Kpa. Datę wyłączenia gruntów z produkcji rolnej stanowi data pozwolenia na budowę piekarni /2 kwietnia 1991 r./, a odszkodowanie, o jakie podlega pomniejszeniu należność, ustala się na podstawie ceny sprzedaży faktycznie uiszczonej. Obydwie te kwoty stały się wymagalne w różnych terminach, jednakże ich zastosowanie nie narusza prawa. Wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej następuje z chwilą rzeczywistej zmiany sposobu jego użytkowania, a to nastąpiło dopiero po nabyciu gruntu przez Henryka M. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Henryk M. podtrzymuje zarzut naruszenia art. 139 Kpa, art. 4, art. 13 i art. 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 56 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Rozpatrując pierwsze odwołanie, organ II instancji powinien był, stosownie do art. 138 Kpa, bądź utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, bądź uchylić ją i zmienić na korzyść odwołującego się lub przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem wytycznych również na korzyść odwołującego się. Organy nie ustaliły, w którym momencie nastąpiło wyłączenie działki z produkcji rolnej. Produkcji rolnej zaniechali już dawno wszyscy właściciele, których grunty zostały przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Organy I i II instancji nie ustosunkowały się do zarzutu, że w chwili nabywania przez Henryka M. działki nie miała już ona charakteru gruntu rolnego, ale stanowiła działkę budowlaną. Z produkcji rolnej Henryk M. wyłączył tylko 1/3 powierzchni działki pod budowę. Pozostała część może być i będzie wykorzystywana pod uprawy rolniczo-ogrodnicze. Jego zdaniem, przy ustalaniu należności i opłat nie można przyjmować terminu, który różni się od daty ustalenia odszkodowania pomniejszającego należność Ustalona opłata jest wygórowana i nie odpowiada faktycznej przychodowości rolnej z gruntu o obszarze 30 arów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda W-ki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje uzasadnienie decyzji. Podkreślił, że o charakterze gruntów rolnych decydują zapisy w ewidencji gruntów, a nie to, czy właściciel faktycznie użytkuje je na cele upraw rolnych. Opłaty związane z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej stanowią równoważnik utraty korzyści produkcyjnych i przyrodniczych, a nie wyłącznie uzyskiwanych rocznie plonów. Datą wyłączenia gruntów nie może być data wydania decyzji o wyłączeniu działki z produkcji rolnej, która wyprzedza czas faktycznego zaniechania użytkowania rolniczego gruntu. Z zatwierdzonego planu realizacyjnego wynika, że wyłączeniem z produkcji rolniczej w związku z budową piekarni objęta będzie cała powierzchnia działki pod budowę hali, dróg, placów i zaplecza. Plan ten nie przewiduje częściowego rolniczego użytkowania działki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się zaniechanie rolniczego lub leśnego użytkowania gruntów przez właściciela albo osobę nabywającą te grunty na cele nierolnicze lub nieleśne. Wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej bądź gruntów leśnych z produkcji leśnej polega na faktycznym przekształceniu sposobu użytkowania tych gruntów, łączącym się ze zmiana dotychczasowego celu ich przeznaczenia. Tego rodzaju zmiana użytkowania gruntów nie ogranicza się do zaniechania przez właściciela rolniczego ich wykorzystywania, gdyż zaniechanie to nie zmienia celu użytkowania gruntów. Nieuzasadniony zatem jest zarzut skarżącego, że wyłączenia gruntów z produkcji rolnej dokonała poprzednia właścicielka działki, która zaprzestała uprawiania tego gruntu po wyrażeniu zgody przez Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntów.
Do chwili podjęcia przez skarżącego czynności związanych z jej zabudową na cele produkcji piekarniczej działka stanowiła grunt nadający się do uprawy rolnej i dopiero w wyniku działań skarżącego nastąpiło trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.
Warunkiem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej jest, zgodnie z art. 7 ust. 2 powyższej ustawy, wyrażenie zgody przez właściwego ministra bądź wojewodę na podjęcie działań zmierzających do zmiany przeznaczenia tych gruntów. Zgoda ta wyrażana jest w ramach planów zagospodarowania przestrzennego gmin bądź postępowania lokalizacyjnego inwestycji. Jak jednak wynika z brzmienia tego przepisu, zgoda ta dotyczy podjęcia działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne; skutków prawnych więc wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej nie można wiązać bezpośrednio z wydaniem tej decyzji. Odmienne zarzuty skarżącego nie uwzględniają treści art. 7 ust. 2 tej ustawy i wobec tego nie można zgodzić się z poglądem, że nabył on w dniu 22 sierpnia 1989 r. działkę, która była już wyłączona z produkcji rolniczej.
Nie zasługuje wreszcie na uwzględnienie zarzut skarżącego, że ustalona zaskarżoną decyzją opłata roczna jest wyższa od efektywnego dochodu z rolniczego użytkowania 30-arowej działki IV klasy. Oplata ta została ustalona przez Burmistrza Miasta i Gminy J.-L. zgodnie ze szczegółowymi ustaleniami par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz.149/ i uwzględnia określone w tym przepisie ilości żyta odpowiadające wartości gruntu ornego.
Zgodnie zatem z art. 13 ust. 2 powyższej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu rolnego na cele nierolnicze ciąży na skarżącym i w tym zakresie wydana decyzja nie narusza prawa.
Zastrzeżenia natomiast budzi zaskarżona decyzja co do ustalenia wysokości należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.
Wyłączenie to nastąpiło po wydaniu decyzji z dnia 2 kwietnia 1991 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę.
Stosownie do art. 18 ust. 1 omawianej ustawy obciążającą skarżącego należność z tytułu wyłączenia gruntów zmniejsza się o kwotę stanowiąca równowartość odszkodowania za ten grunt, określonego według stawek stosowanych przy wywłaszczaniu nieruchomości. Można zgodzić się z poglądem Wojewody W-kiego, że w związku z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ odszkodowanie powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości, co w określonych sytuacjach może odpowiadać cenie jej sprzedaży. Określenie na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ wartości wywłaszczonej nieruchomości do celów pomniejszenia o nią należności z tytułu wyłączenia tej nieruchomości z produkcji rolniczej na zasadzie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ powinno być dokonane według kryteriów obowiązujących w dniu w którym ustalona została wysokość należności z tytułu wyłączenia gruntów.
Określenie wartości działki na podstawie ceny jej zakupu i pomniejszenie o tę wartość kwoty należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji nie może być uznane za zgodne z art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; jeżeli pomiędzy dniem sprzedaży nieruchomości a dniem ustalenia należności występuje ponad dwuletnia przerwa, a organ administracji państwowej nie wyjaśnił, czy w tym czasie nie nastąpiły zmiany cen gruntów rolnych bądź zmiany wartości nabywczej pieniądza.
Wobec powyższego zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy J.-L. należało uchylić na zasadzie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa.
Orzeczenie o kosztach zgodne jest z art. 208 Kpa.