Uzasadnienie
Uchwała, nr V/23/90 Rady Miasta i Gminy T. z dnia 28 września 1990 r. w sprawie zawierania umów dzierżawnych i naliczania opłat za grunty komunalne położone na terenie miasta T., zmienionej następnie uchwałą nr VII/39/90 z dnia 29 listopada 1990 r., uchwałą nr VIII/45/90 z dnia 28 grudnia 1990 r., uchwałą nr XI/58/91 z dnia 8 lutego 1991 r. i uchwałą nr XIII/68/91 z dnia 22 marca 1991 r., zostały ustalone zasady oddawania w dzierżawę gruntów komunalnych w mieście T. i ustalania stawek czynszu dzierżawnego.
Wymienione wyżej uchwały zostały wydane na podstawie art. 6 ust. 3 bądź art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./ oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i wprowadzone w życie z dniem ich ogłoszenia na tablicy informacyjnej; ich wykonanie powierzono Zarządowi Miasta i Gminy /uchwały nr V/23/90 i nr VII/39/90/ bądź Burmistrzowi w późniejszych uchwałach.
W uchwale nr V/23/90 wprowadzono podział miasta T na trzy strefy, dla których przyjęto stałe współczynniki przeliczeniowe /mnożniki/ wartości wyjściowej czynszu /par. 1 ust. 1 uchwały nr V/23/90/. Wartością wyjściową, nazwana też podstawą wyliczenia czynszu, jest opublikowana oficjalna cena 1 q żyta // 1 ust. 4 tej uchwały/. W przypadkach ekonomicznie uzasadnionych Zarząd może zmniejszyć wielkość ustalonego współczynnika /par. 1 ust. 5 tej uchwały/. Umowy dzierżawne będą zawierane na podstawie decyzji lokalizacyjnych bądź zezwoleń Wydziału Geodezji i Architektury // 2 ust.
- tej samej uchwały/ przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej /par. 3 uchwały nr V/23/90/.
W uchwałach nowelizujących uchwałę nr V/23/90 upoważniono Zarząd Miasta i Gminy do organizowania przetargu ofert na lokalizację obiektów stałych o charakterze mieszkalnym /uchwała nr VII/39/90/, określono warunki odstępowania od przetargów /uchwała nr VIII/45/90/, ustalono warunki udzielania ulg emerytom, rencistom i inwalidom /uchwała nr XI/58/91/ oraz wprowadzono specjalne opłaty od gruntów wykorzystywanych czasowo na cele ogródków działkowych i na cele rolnicze /uchwała nr XIII/68/91/.
Uchwały te zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym Wojewoda W-ki, zarzucając, że czynsz dzierżawny jest ustalany przez strony stosunku cywilnoprawnego w drodze umowy i wobec tego Rada Miasta i Gminy w T. nie miała podstaw prawnych do ustalenia stawek czynszowych lub szczegółowych wskaźników ustalania tych stawek jednostronnie.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy w T. zarzucił, że w zaskarżonych uchwałach, a w szczególności w par. 3 uchwały nr V/23/90 z dnia 28 września 1990 r., wyraźnie postanowiono, iż wysokość czynszu będzie ustalona w każdym przypadku umownie przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Uchwalone zasady określania stawek czynszu nie są bezwzględnie wiążące i dopuszczalne jest zarówno ich podwyższanie przy przetargach, jak i obniżanie za zgodą Zarządu Podstawę prawną takiej regulacji ustalania stawek czynszu dzierżawnego stwarza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym, a potwierdzeniem takiego rozumienia zakresu uprawnień rady jest art. 23 ust. 1 i 2 pkt 9 znowelizowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Obowiązujące przepisy prawne nie ustalają stawek czynszu najmu za dzierżawę gruntów komunalnych w miastach i wsiach, przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, ani też określają zasad ustalania tego czynszu. Trafne zatem jest stwierdzenie Wojewody W-kiego, że czynsz za dzierżawę gruntów komunalnych jest ustalany w drodze umowy pomiędzy oddającym w dzierżawę a dzierżawcą. Nie oznacza to jednak, że skoro czynsz dzierżawny należy do istotnych elementów umowy dzierżawy, to sprawa jego ustalenia w odniesieniu do składników mienia komunalnego nie może być przedmiotem regulacji przez organy samorządu terytorialnego /rada gminy lub zarząd/.
Z zasady, że czynsz stanowi element umowy cywilnoprawnej i jego wysokość jest ustalana w umowie, może być jedynie wyprowadzony wniosek, iż ani rada gminy, ani zarząd gminy nie mogą określać jego stawek w trybie stanowienia przepisów gminnych, przewidzianym w art. 40-42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, to jest w formie aktu powszechnie obowiązującego zarówno podmioty oddające rzecz w dzierżawę, jak i dzierżawców; czynsz ten nie może być ustalony także w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Nie wyłącza to jednak uprawnień rady gminy bądź zarządu gminy do oddziaływania w innej formie na kształtowanie stawek czynszu za dzierżawienie gruntów wchodzących w skład mienia komunalnego.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 30 powyższej ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy załatwia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, w tym w szczególności sprawy związane z gospodarką terenami wchodzącymi w skład mienia komunalnego. Według art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy zadania te wykonuje zarząd gminy. Natomiast do zawierania umów cywilnoprawnych, w tym także umów dzierżawy gruntów, jest z mocy art. 31 ustawy upoważniony wójt lub burmistrz, który reprezentuje gminę na zewnątrz.
Rada gminy i zarząd gminy jako jej organy oraz wójt lub burmistrz jako jej reprezentant wyrażają wolę tej samej osoby prawnej i na gruncie przepisów cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym nie można wyłączyć uprawnień żadnego z tych podmiotów do oddziaływania na treść zawieranych umów cywilnoprawnych, chyba że w ustawie określone uprawnienia zostały wyraźnie przyznane jednemu z tych podmiotów. Ustawa o samorządzie terytorialnym nie zawiera w szczególności przepisu, który zastrzegałby kompetencję do określenia ceny, opłaty bądź stawki czynszu w umowie cywilnej na rzecz rady, zarządu czy wójta jako reprezentanta gminy.
Na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 43 powyższej ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy może ustalać zasady określania stawek czynszu dzierżawnego za grunty komunalne bądź ustalać te stawki w formie aktów kierownictwa wewnętrznego, to jest aktów normatywnych skierowanych do podległych jednostek organizacyjnych i obowiązujących te jednostki. Rada gminy natomiast nie ma uprawnień do ustalania tych stawek w formie przepisów gminnych, to jest aktów normatywnych powszechnie obowiązujących.
Pozostaje jeszcze do wyjaśnienia, czy wydawane przez radę gminy akty kierownictwa wewnętrznego mogą ustanawiać także obowiązki wobec nadzorowanych przez radę przedsiębiorstw komunalnych, mających odrębną od gminy osobowość prawną.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa, i zawierać umowy z innymi podmiotami. Ustawa ta natomiast ani nie określa statusu prawnego przedsiębiorstwa gminy i zakresu jego podporządkowania organom gminy, ani nie zawiera upoważnienia do wydania przepisów w sprawie przedsiębiorstw komunalnych.
Jedynie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/ można wnosić, że o wyborze organizacyjno-prawnej formy działalności tych przedsiębiorstw decydować będzie rada gminy, przy czym do czasu ustalenia takiej formy dla obecnie działających przedsiębiorstw, najpóźniej do dnia 31 grudnia 1991 r., do przedsiębiorstw tych stosuje się odpowiednio przepisy o przedsiębiorstwach państwowych.
Ponadto zgodnie z art. 45 ust. 1 w związku z art. 43 ustawy o samorządzie terytorialnym podmioty mienia komunalnego, w tym także przedsiębiorstwa, samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, z zachowaniem warunków zawartych w odrębnych przepisach i z zastrzeżeniem art. 45 ust. 2.
Właściwa ocena tych przepisów, a w szczególności ocena zakresu samodzielnego decydowania przez przedsiębiorstwa komunalne o sposobie wykorzystywania składników mienia komunalnego zależy od podstawy prawnej władania tym mieniem.
Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ do dnia 4 grudnia 1990 r. państwowe przedsiębiorstwa byłych rad narodowych i później przedsiębiorstwa komunalne nabywały grunty niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych i statutowych w drodze decyzji o przekazaniu odpłatnie i na warunkach zarządu Zarząd ten, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/, z mocy art. 2 ust. 1 i 3 tej ustawy uległ przekształceniu w prawo wieczystego użytkowania.
Poza tym przedsiębiorstwa komunalne posiadają grunty zabudowane i nie zabudowane, przejęte nieodpłatnie w ramach tak zwanej administracji zleconej. Do tej grupy nieruchomości należą w szczególności komunalne budynki mieszkaniowe, grunty przeznaczone pod zabudowę, lecz czasowo pozostające w dotychczasowym użytkowaniu, budynki administracyjne i inne.
Wynikające z art. 45 ust. 1 w związku z art. 43 ustawy o samorządzie terytorialnym prawo przedsiębiorstwa komunalnego do samodzielnego decydowania o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych odnosi się wyłącznie do mienia komunalnego przekazanego temu przedsiębiorstwu w drodze decyzji o ustanowieniu zarządu bądź na warunkach wieczystego użytkowania. Powyższe uprawnienie natomiast nie ma zastosowania do mienia przekazanego przedsiębiorstwu komunalnemu do administrowania /na warunkach administracji zleconej/.
Rada gminy, której mienie pozostaje w administracji przedsiębiorstwa komunalnego na warunkach zlecenia, zachowuje uprawnienia do decydowania o jego przeznaczeniu i sposobie wykorzystania i w granicach tego uprawnienia może - z uwzględnieniem warunków zlecenia określać zasady gospodarowania tym mieniem przez przedsiębiorstwa, a w tym także określać zasady ustalania stawek czynszu za dzierżawę tego mienia.
Zaskarżone uchwały Rady Miasta i Gminy T. nasuwają różne zastrzeżenia. Wynika to przede wszystkim z faktu, że podstawowa uchwała nr V/23/90 z dnia 28 września 1990 r. była w okresie do dnia 22 marca 1991 r. aż czterokrotnie zmieniana. Na skutek tego niejednolita i niespójna wydaje się zastosowana terminologia, niektóre z tych uchwał powierzono do wykonania Zarządowi, a inne Burmistrzowi, w niektórych zawarte są, polecenia wykonawcze skierowane do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej.
Zaskarżone uchwały jednak nie są aktami normatywnymi powszechnie obowiązującymi i wyraźnie maja charakter aktów normatywnych kierownictwa wewnętrznego, wydanych w granicach ogólnych kompetencji rady gminy, określonych w art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Wobec powyższego skargę należało oddalić na zasadzie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa.