Uzasadnienie
Jak wynika z akt sprawy, Krystyna M., prowadząca początkowo bar kawowy, a ostatnio sklep przemysłowo-spożywczy we własnym lokalu przy ul. G. nr 4/6 w W., podjęła w maju 1984 r. starania o uruchomienie w tym lokalu punktu gier zręcznościowych, co motywowała między innymi brakiem kapitału obrotowego, a także swoją sytuacją rodzinną, jest bowiem samotną matką wychowującą dwoje dzieci, w tym jedno dotknięte ciężkim kalectwem. Komitet Osiedlowy pozytywnie zaopiniował projektowane "przebranżowienie", stwierdzając, że podane przez wnioskodawczynię przyczyny "pokrywają się z prawdą". Również kierownik Wydziału Handlu i Usług Urzędu Dzielnicowego nie wniósł sprzeciwu względem wniosku Krystyny M. Jednakże działający z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy kierownik Wydziału Kultury, Kultury Fizycznej i Turystyki Urzędu Dzielnicowego odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia decyzją z dnia 15 czerwca 1984 r. nr KKFiT/5123/1/84, uzasadniając odmowę bezpośrednim sąsiedztwem pijalni piwa, której bywalcy spożywają piwo na schodach i barierkach przylegających do lokalu proponowanego na punkt gier zręcznościowych. Takie połączenie doprowadzi do powstania miejsca gromadzącego elementy przestępcze, pijackie i chuligańskie.
Na skutek odwołania Krystyny M. od powyższej decyzji, pracownicy Wydziału Kultury Fizycznej, Sportu i Turystyki Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu przeprowadzili w dniu 27 lipca 1984 r. oględziny lokalu przy ul. G. nr 4/6, stwierdzając, że sąsiadująca piwiarnia jest odgrodzona wysokim metalowym płotem. Obecny w czasie oględzin przewodniczący Komitetu Osiedlowego podkreślił, że sprzedaż piwa trwa tam tylko 3 godziny dziennie i nie powoduje pijackich awantur. Podtrzymał wobec tego swoje pozytywne stanowisko wyrażone na podaniu Krystyny M., oświadczając nadto, że dwa tygodnie później zaopiniował pozytywnie uruchomienie drugiego punktu gier zręcznościowych - przez Barbarę B., która uzyskała zezwolenie w dniu 8 czerwca 1984 r. Jednocześnie poinformował prowadzących oględziny, że kierownik Wydziału Kultury, Kultury Fizycznej i Turystyki Urzędu Dzielnicowego zabiegał o zmianę jego stanowiska i wydanie negatywnej opinii o uruchomieniu punktu gier zręcznościowych przez Krystynę M. Decyzja wydana w dniu 24 sierpnia 1984 r. /nr KFST-E 1654/84/ przez dyrektora Wydziału Kultury Fizycznej, Sportu i Turystyki w jednozdaniowym uzasadnieniu stwierdziła tylko, że przedstawiciele organizacji społecznych, reprezentujący opinię mieszkańców osiedla, są przeciwni uruchomieniu punktu gier zręcznościowych przy ul. G. nr 4/6.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Krystyna M. kwestionuje sposób załatwienia sprawy, wskazując na nierówne traktowanie różnych osób w takiej samej sytuacji faktycznej. odmawiając bowiem uwzględnienia jej wniosku, jednocześnie udzielono zezwolenia na prowadzenie innego punktu gier zręcznościowych w tym samym rejonie, nie bacząc na jej szczególnie trudną sytuację rodzinną i materialną, w której - nie mając pieniędzy na dalsze prowadzenie sklepu - pozostanie wkrótce bez środków do życia. Podkreśla także, że gry zręcznościowe-telewizyjne nie mają nic wspólnego z hazardem.
Odpowiadając na powyższą skargę, organ II instancji wnosił o jej oddalenie, powołując się na przebieg spotkania w dniu 16 sierpnia 1984 r., podczas którego trzej jego uczestnicy wypowiedzieli się przeciw wnioskowanej działalności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarżąca zamierza uruchomić punkt gier zręcznościowych, a zatem podjąć działanie w sferze "publicznej działalności artystycznej, rozrywkowej i sportowej", do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 98 kwietnia 1968 r. o zezwoleniach na publiczną działalność artystyczną, rozrywkową i sportową /Dz.U. nr 12 poz. 64/. W myśl jej art. 2 ust. 1 organizowanie lub prowadzenie takiej działalności wymaga zezwolenia, z wyjątkiem wypadków w niej przewidzianych /art. 2 ust. 2 i art. 3/. zezwolenia wydają organy administracji państwowej stosownie do swej właściwości rzeczowej i miejscowej /art. 5-9 z modyfikacjami wynikającymi ze zmian w organizacji administracji terenowej i podziale administracyjnym, wprowadzonych po wejściu w życie ustawy/ one też orzekają o cofnięciu już udzielonego zezwolenia /art. 13 ust. 4/.
Organ administracji państwowej orzekający o wydaniu zezwolenia na publiczną działalność sportową /także artystyczną lub rozrywkową/ nie działa dowolnie, lecz w ramach zakreślonych przepisami cytowanej ustawy. Wstępnym warunkiem udzielenia takiego zezwolenia jest posiadanie przez osobę ubiegającą się o nie odpowiednich kwalifikacji zawodowych i osobistych. Niezbędne kwalifikacje osób ubiegających się o zezwolenie na prowadzenie publicznej działalności sportowej ustalone zostały w zarządzeniu Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki z dnia 3 grudnia 1969 r. w sprawie organizowania i prowadzenia publicznej działalności sportowej /M.P. nr 52 poz. 416/. Negatywną przesłanką podmiotową, wynikającą z ustawy /art. 13 ust. 1 pkt 1/ i stanowiącą bezwzględną przeszkodę w udzieleniu zezwolenia, jest fakt skazania wnioskodawcy prawomocnym wyrokiem Sądu za przestępstwo popełnione z chęci zysku albo z innych niskich pobudek. Natomiast ze względu na przedmiot działalności zezwolenie nie może być wydane wówczas, gdy owa działalność jest zakazana w rozumieniu art. 4 ustawy, to znaczy sprzeciwia się prawu albo zagraża bezpieczeństwu, spokojowi lub porządkowi publicznemu, a w szczególności jest szkodliwa dla interesu państwowego lub społecznego /pkt 1/, obraża ucznia narodowe /pkt 2/, stanowi propagandę lub pochwalenie przestępstw /pkt 3/ albo może przyczynić się do demoralizacji poziomu obyczajów /pkt 4/. Jednakże w pkt 1-4 tego artykułu jedynie przykładowo wymieniono niektóry przejawy lub skutki zakazanej działalności, w istocie rzeczy zaś zakazana jest każda działalność objęta przepisami ustawy, jeżeli sprzeciwia się prawu albo zagraża bezpieczeństwu, spokojowi lub porządkowi publicznemu. Udzielenie zezwolenia jest także uzależnione od spełnienia warunków stawianych obiektom i pomieszczeniom /art. 18/ oraz specjalnym urządzeniom technicznym stosowanym w danym rodzaju działalności /art. 19/.
Opisany stan prawny nie dostarcza podstaw do twierdzenia, że rozstrzygnięcie organu administracji państwowej o tym, czy w konkretnej sprawie przychylić się do złożonego wniosku, czy też odmówić udzielenia zezwolenia, pozostawione zostało uznaniu tego organu. Przeciwnie, brzmienie przytoczonych przepisów nakazuje przyjąć przynajmniej częściowo związany charakter takiej decyzji, albowiem organ orzekający nie może skutecznie odmówić wydania zezwolenia, jeżeli wnioskodawca wykaże się należytymi kwalifikacjami zawodowymi i osobistymi, dysponując wymaganymi warunkami do prowadzenia działalności, a jednocześnie nie występują w sprawie negatywne przesłanki podmiotowe /art. 13 ust. 1 pkt 1/ lub przedmiotowe /art. 4/, stojąc na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia. Luz decyzyjny, jakim dysponują organy załatwiające taką sprawę administracyjną, sprowadza się więc w istocie do interpretacji pojęć niedookreślonych, użytych w treści materialnoprawnych przesłanek udzielenia zezwolenia /przede wszystkim w art. 4 ustawy i w par. 5 ust. 1 pkt 4 cytowanego zarządzenia Przewodniczącego GKKFiT/ oraz swobodnej oceny stanu faktycznego konkretnej sprawy na tle ustalonego znaczenia owych pojęć. Zgodnie zaś z poglądem utrwalonym w orzecznictwie i literaturze prawniczej, prawidłowość powyższej interpretacji i oceny stanu faktycznego podlega kontrolki sądu administracyjnego, ponieważ użycie pojęcia niedookreślonego w normie prawnej nadaje mu znaczenie prawne.
Ocena legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji w niniejszej sprawie, przeprowadzona przez porównanie z powyższymi warunkami,. jest negatywna, albowiem w jej uzasadnieniu wskazano jedynie na okoliczność, która w obowiązującym stanie prawnym nie jest ustawową przesłanką rozstrzygania w omawianej materii. Ustalenie, jakoby przedstawiciele organizacji społecznych reprezentujących opinię mieszkańców osiedla byli przeciwni uruchomieniu punktu gier, jest zresztą niezgodne z treścią materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach, a także pomija reguły proceduralne obowiązujące w postępowaniu administracyjnym. Organizacja społeczna, nie uczestnicząca w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu przedstawić mu swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego /art. 31 par. 5 Kpa/. Początkowo tylko to ostatnie uprawnienie przysługiwało organom samorządu mieszkańców, lecz na skutek zmian wprowadzonych ustawą z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185 ze zm./ mogą one obecnie uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych przez kodeks postępowania administracyjnego dla organizacji społecznych /art. 154 ust. 1 pkt 4 powyższej ustawy/. Jednakże realną pozycję tych organów w postępowaniu administracyjnym znacznie wzmacnia wyposażenie ich w kompetencje do podejmowania uchwał i opiniowania niektórych spraw, między innymi dotyczących rozwoju i funkcjonowania sieci handlowej i usługowej /art. 154 ust. 1 pkt 1 i 2/, z jednoczesnym zobowiązaniem organów administracji państwowej do uwzględnienia takich uchwał i opinii albo uzasadnienia odmiennego stanowiska /art. 155 cytowanej ustawy z dnia 20 lipca 1983 r./.
W spotkaniu na temat niniejszej sprawy, odbytym w dniu 16 sierpnia 1984 r., poza pracownikami organów administracji państwowej uczestniczyły cztery osoby, z których tylko trzy reprezentowały organizacje społeczne, albowiem czwarty uczestnik - radny - reprezentuje swoich wyborców tylko w pracach rady narodowej i jej organów /art. 76 i 78 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r./, a nadto może zgłaszać postulaty wyborców poparte przez większość uczestników spotkania z radnym /art. 79 ust. 4/, interpelacje /art. 81/ oraz wnioski /art. 82/. We wszystkich tych formach radny może wypowiadać się także w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, ale nie ma podstaw, aby takie wypowiedzi traktować jako poglądy organizacji społecznych przedstawione w trybie art. 31 par. 5 Kpa.
Spośród trzech uczestników reprezentujących rzeczywiście organizacje społeczne przedstawiciel PRON opowiedział się - jak wynika z zapisu protokołu - "za całkowitą likwidacją wszelkiego rodzaju gier", gdyż "powodują /one/ skutki negatywne na wychowanie młodzieży". Tak generalne zakwestionowanie samych założeń działalności dopuszczonej przez prawo, niezależnie od tego., iż wydaje się być konsekwencją nieporozumienia oraz odwrócenia następstwa przyczyn i skutków w procesie wychowania młodzieży, może mieć ewentualną wartość jako postulat legislacyjny, nie ma natomiast żadnej doniosłości prawnej w postępowaniu administracyjnym, wszczętym wnioskiem osoby ubiegającej się o wydanie zezwolenia na prowadzenie takiej działalności na warunkach przewidzianych przepisami ustawy.
Właściwego przedmiotu postępowania zatem dotyczyły tylko dwie opinie przedstawicieli organizacji społecznych, zgłoszone w toku wzmiankowanego spotkania. Negatywne stanowisko zajął sekretarz terenowej organizacji partyjnej, natomiast przewodniczący komitetu osiedlowego z konsekwencją trwał przy swojej pozytywnej opinii. Wbrew więc treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przedstawiciele organizacji społecznych nie są przeciwni uwzględnieniu wniosku Krystyny M., lecz w rzeczywistości wyrazili w tej kwestii całkowicie przeciwstawne poglądy. Zważywszy na treść przytoczonych wcześniej przepisów ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, większą wagę w postępowaniu dotyczącym indywidualnej sprawy administracyjnej wydaje się mieć opinia organu samorządu mieszkańców. Bez względu jednak na liczbę i treść opinii zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego, organ II instancji powinien był ocenić zasadność decyzji organu I instancji w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Jak wynika z uzasadnienia jego decyzji, oceny takiej nie przeprowadził, lecz nawiązał w swym rozstrzygnięciu jedynie do - mylnie interpretowanych - opinii przedstawicieli organizacji społecznych. Pomijając zaś ową ocenę, naruszył prawo materialne, ponieważ nie porównał stanu faktycznego sprawy z treścią właściwych przepisów i rozstrzygnął sprawę na podstawie przesłanek nie przewidzianych tymi przepisami.
Również organ I instancji nie powołał właściwej podstawy prawnej swojej decyzji, jednakże z jej uzasadnienia zdaje się wynikać, iż lokalizacja projektowanego punktu w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej pijalni piwa może, zdaniem organu, stworzyć zagrożenie spokoju i porządku publicznego, a więc byłaby to wówczas działalność zakazana w rozumieniu art. 4 cytowanej ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Jednakże w toku oględzin przeprowadzonych w postępowaniu odwoławczym okoliczność ta nie została potwierdzona, a sformułowanie użyte w uzasadnieniu tej decyzji nasuwają przypuszczenie, że raczej nieodpowiednie prowadzenie pijalni piwa może być przyczyną zagrożenia. Trafny zatem jest zarzut wydania tej decyzji bez należytego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co oznacza uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa.
Na tle postępowania organu I instancji konieczne jest przypomnienie elementarnej zasady, nakazującej równe, jednakowe traktowanie podmiotów w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Tymczasem akta niniejszej sprawy zawierają materiały skłaniające do wniosku, że w toku równoległego załatwiania wniosku Krystyny M. i sprawy uruchomienia innego punktu gier zręcznościowych przy ul. S. nr 4 doszło do naruszenia tej zasady, co trafnie zauważyła skarżąca, a także przewodniczący Komitetu Osiedlowego podczas wizji lokalnej w dniu 27 lipca 1984 r.
Biorąc pod uwagę powstałe przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, które w ocenie sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiają kontrolę legalności decyzji i w związku z tym powodują konieczność dokonania ponownych, należytych ustaleń faktycznych i prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa orzekł, jak w sentencji, zasądzając zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej zgodnie z art. 208 Kpa.