Uzasadnienie
Wojewoda W-ki zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie par. 4 regulaminu odwołania Zarządu Gminy, stanowiącego załącznik do uchwały nr 36/VII/91 Rady Gminy w N. R. z dnia 10 grudnia 1991 r. w sprawie wprowadzenia zmiany statutu Gminy N. R. Regulamin ten przyjęty został jako załącznik nr 2 do wymienionego statutu.
Zaskarżony przepis par. 4 regulaminu ma następujące brzmienie:
- Pracownikom zatrudnionym z wyboru i powołania, z chwilą rozwiązania stosunku pracy, przysługuje 6-miesięczna odprawa pieniężna,
- Odprawa nie przysługuje, gdy odwołanie nastąpiło:
a/ na wniosek pracownika, b/ z przyczyn uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika /art. 52 par. 1 kodeksu pracy/.
- Odprawa nie przysługuje osobom wymienionym w par. 4 ust. l, jeżeli są uprawnione do otrzymania jednorazowej odprawy pieniężnej w związku z przejściem na emeryturę lub rentę.
Stosownie do art. 2 pkt 1 lit. "a" i pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ osobami zatrudnionymi w gminie w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru są wójt /burmistrz, prezydent miasta/ oraz ich zastępcy jako członkowie zarządu gminy, a pracownikami zatrudnionymi na podstawie powołania - sekretarz gminy i skarbnik gminy. Zdaniem organu nadzoru, zaskarżone postanowienie stanowi naruszenie art. 73-75 kodeksu pracy i jako takie jest nieważne w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. R. wniósł o oddalenie skargi. Podał, że zaskarżone postanowienie regulaminu obejmuje pracowników gminy zatrudnionych na podstawie wyboru i pracowników zatrudnionych w trybie powołania. Wójt gminy, sekretarz i skarbnik nie są objęci ochroną stosunku pracy, jaka przysługuje innym pracownikom gminy, zatrudnionym na podstawie mianowania. W tych warunkach Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 w związku z pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, z uwzględnieniem art. 18 par. 2 kodeksu pracy, uprawniona była do ustalania odmiennych zasad przyznawania odprawy pieniężnej wymienionym wyżej pracownikom. Prawo do 6-miesięcznej odprawy zostało przyznane dyrektorom przedsiębiorstw państwowych na mocy art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. nr 17 poz. 99 ze zm./ i z tego względu sytuacja prawna wójta, sekretarza gminy i skarbnika nie powinna być mniej korzystna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Regulamin odwołania zarządu gminy, zatwierdzony uchwałą nr 36/VII/91 Rady Gminy w N. R. z dnia 10 grudnia 1991 r., został określony w tej uchwale jako załącznik nr 2 do statutu gminy, stanowi zatem część integralna tego statutu.
W myśl art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ statut gminy określa organizację wewnętrzna oraz tryb pracy rady i jej organów. Ponadto według art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ statut gminy określa organ lub osoby właściwe do nawiązania w imieniu zakładu pracy stosunku pracy na podstawie wyboru, mianowania i powołania oraz rodzaj aktu i tryb jego wydania.
Tak określona przez ustawy treść statutu gminy nie stwarza podstawy do poglądu, by statutem gminy mogły być również objęte regulacje dotyczące treści stosunku pracy pracowników gminy, a w szczególności sprawy wynagradzania tych pracowników. Przyznanie zaś pracownikom gminy zatrudnionym na podstawie wyboru i powołania prawa do 6-miesięcznej odprawy pieniężnej w razie ich odwołania jest niewątpliwie rozszerzeniem ich uprawnień płacowych.
Przepis uchwały rady gminy czy też zatwierdzonego taką uchwałą regulaminu, przyznający określonej ogólnie grupie pracowników nie przewidziane w przepisach o wynagradzaniu pracowników samorządowych składniki wynagrodzenia, ma - mimo ograniczonego zakresu stosowania takiej uchwały tylko do jednego zakładu pracy - charakter aktu normatywnego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a więc przepisu gminnego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1-3 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Przyznanie jednak pracownikom gminy prawa do wynagrodzenia bądź określonego składnika tego wynagrodzenia nie mieści się ani w upoważnieniu rady do wydawania przepisów gminnych wykonawczych /art. 40 ust. 1/, ani w upoważnieniu do regulowania spraw w zakresie wewnętrznego ustroju gminy, organizacji urzędów i instytucji gminnych /art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2/, ani wreszcie w upoważnieniu do stanowienia przepisów porządkowych /art. 40 ust. 3/.
Problematyka wynagradzania pracowników samorządowych uregulowana została w ustawie z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych /Dz.U. nr 48 poz. 283 ze zm./. W przepisach tych aktów nie przewidziano prawa pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru lub powołania do odprawy pieniężnej w razie odwołania. Natomiast w art. 20 ust. 2 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych upoważnienie do określania zasad wynagradzania pracowników samorządowych zostało zastrzeżone do kompetencji Rady Ministrów, a nie organów gmin.
Rada gminy zatem nie może na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, z uwzględnieniem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124/, ustanawiać szczególnych zasad wynagradzania pracowników gminy, a w szczególności przyznawać odpraw pieniężnych w wysokości 6-miesięcznego wynagrodzenia dla pracowników odwoływanych, zatrudnionych na podstawie wyboru lub powołania.
Podstawy prawnej dla ustalania takiego uprawnienia dla pracowników odwoływanych nie stwarzają również pozostałe przepisy ustawy o pracownikach samorządowych.
Odmiennego poglądu nie można opierać również na analogii do uprawnień dyrektorów przedsiębiorstw państwowych, określonych w art. 39 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. 1987 nr 35 poz. 201 ze zm./, a wprowadzonych przez art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. nr 17 poz. 99 ze zm./, ani wyprowadzać z art. 18 par. 2 kodeksu pracy.
Analogia jako zasada interpretacji przepisów prawnych nie może stanowią podstawy do uchwalania przez organy gmin przepisów gminnych. Przepis art. 18 par. 2 Kp stwarza jedynie przesłanki do wyjaśniania wątpliwości co do stosowania postanowień indywidualnych umów o pracę, gdy postanowienia tych umów, a także aktów mianowania, powołania lub aktów stwierdzających nawiązanie stosunku pracy na podstawie wyboru, są niezgodne z przepisami prawa pracy, lecz są korzystniejsze dla pracowników od tych przepisów.
Z brzmienia art. 18 par. 2 Kpa nie można wyprowadzać wniosku, że organy gminy, reprezentujące gminę jako zakład pracy, mogą zatrudnionym pracownikom przyznawać uprawnienia pracownicze korzystniejsze od przewidzianych w ustawie z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych /Dz.U. nr 48 poz. 283 ze zm./. Pogląd taki pozostawałby w oczywistej sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 18 par. 1 Kp, według którego postanowienia umów o pracę oraz innych aktów, na których podstawie powstaje stosunek pracy, powinny być zgodne z przepisami prawa pracy.
Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem skargi nie jest roszczenie wynikające z indywidualnej umowy o pracę, aktu powołania czy aktu wyboru, ale sprawa ważności uchwały rady gminy, będącej aktem przepisu gminnego.
Zgodnie z art. 44 ust. 1 Konstytucji RP gmina wykonuje zadania publiczne na zasadach określonych przez ustawy, co oznacza, że podejmowane przez radę gminy uchwały powinny być zgodne z ustawami.
Skoro zaś uchwała Rady Gminy w N. R. narusza prawo, należało na zasadzie art. 207 par. 3 w związku z art. 216a par. 1 Kpa i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym orzec jak wyżej.