Uzasadnienie
Wojewoda W-ki zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwałę nr V/15/90 Rady Gminy w W. z dnia 23 sierpnia 1990 r. w sprawie ustalenia opłaty administracyjnej i określenia jej wysokości za czynności urzędowe wykonywane przez Urząd Gminy. W uchwale tej Rada Gminy w W., na podstawie art. 16 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 12 poz. 50 ze zm./ oraz art. 1 pkt 27 lit. "a" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/, wprowadziła opłatę administracyjną za następujące czynności urzędowe wykonywane przez Urząd Gminy:
1/ za wypisanie rolnikowi książeczki ubezpieczeniowej, 2/ za wypisanie rolnikowi duplikatu książeczki ubezpieczeniowej zniszczonej lub utraconej, 3/ za wydanie decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału działek budowlanych, 4/ za wydanie decyzji o przekazaniu gruntów Państwowego Funduszu Ziemi jednostkom gospodarki uspołecznionej, 5/ za opracowanie wniosku do Państwowego Biura Notarialnego o wykreśleniu ciężaru realnego z księgi wieczystej, 6/ za wydanie dowodu osobistego /opłata ta nie dotyczy dowodów osobistych wydawanych w miejsce dowodów utraconych/, 7/ za czynności meldunkowe obywateli polskich, 8/ za czynności meldunkowe cudzoziemców.
Wojewoda W-ki wyraził pogląd, że na podstawie art. 16 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych rada gminy jest uprawniona wyłącznie do wprowadzania opłat za czynności urzędowe, które należą do zadań własnych samorządu, przy czym opłaty te nie mogą być wprowadzane za czynności objęte opłatą skarbową; za takie zaś należy uznać zarówno czynności, dla których ustalona została stawka opłaty skarbowej, jak i czynności, które z mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 4 poz. 23/ albo rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 lutego 1989 r. w sprawie opłaty skarbowej /Dz.U. nr 9 poz. 52 ze zm./ zostały od tej opłaty zwolnione. Zgodnie z przepisami powołanej wyżej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji czynności wymienione w punktach 3 i 5 zaskarżonej uchwały należą do zadań rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, czynności objęte punktem 4 należą do zadań własnych gmin tylko w odniesieniu do mienia komunalnego, a czynności wymienione w punktach 6, 7 i 8 należą do zadań zleconych organom samorządowym w mocy ustawy. Powyższe zarzuty znajdują dodatkowe potwierdzenie w art. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, który w ustępie trzecim przewiduje zapewnienie organom samorządowym przez administrację rządową środków finansowych na wykonywanie zadań zleconych.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Gminy w W. wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że art. 16 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przewiduje uprawnienie rad gmin do wprowadzania opłat za czynności urzędowe wykonywane przez podległe im organy, przez co należy rozumieć wszelkie zadania realizowane przez samorząd, to jest zarówno zadania własne, jak i zadania zlecone. Środki, jakie organy administracji rządowej zapewniają organom samorządowym, pokrywają zaledwie minimum faktycznie ponoszonych z tego tytułu kosztów. Zarząd Gminy nie neguje zasady, że opłaty administracyjne za czynności urzędowe nie mogą być wprowadzane od czynności, które podlegają opłacie skarbowej lub zostały od tej opłaty zwolnione. Zwolnienie takie jednak musi wynikać wyraźnie bądź z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 4 poz. 23/, bądź z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 lutego 1989 r. w sprawie opłaty skarbowej /Dz.U. nr 9 poz. 52 ze zm./. Wbrew zarzutom Wojewody W-kiego, z art. 3 tej ustawy ani z par. 3 i 7 ust. 1 pkt 1 zacytowanego rozporządzenia nie wynika, aby czynności związane z wydaniem dowodu osobistego bądź czynności meldunkowe, wyszczególnione w par. 1 pkt 6-8 zaskarżonej uchwały, zwolnione zostały od opłaty skarbowej. Zarząd i Rada Gminy natomiast uznały, że ponieważ nie powierzono organom gminy zadania zatwierdzenia projektów podziału działek budowlanych, ustanowienie opłat od tych czynności było bezprzedmiotowe. W związku z nowelizacją ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy dokonać zmiany przepisu o opłacie administracyjnej za wydanie decyzji o przekazaniu gruntów Państwowego Funduszu Ziemi jednostkom gospodarki uspołecznionej. W związku z tym uchwałą nr VIII/27/90 Rady Gminy w W. z dnia 21 grudnia 1990 r. w zaskarżonej uchwale:
a/ w par. 1 skreślono pkt 3 o brzmieniu: "Za wydanie decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału działek budowlanych - 0,5 procent wartości działek w dniu wydania decyzji, b/ w par. 1 punktowi 4 nadano brzmienie: "Za wydanie decyzji o przekazaniu w zarząd państwowym lub komunalnym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej - nieruchomości stanowiących własność gminy - 0,5 procent wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji".
W odpowiedzi na skargę podniesiono także, że w uzasadnieniu skargi nie ustosunkowano się bliżej do ustanowienia opłat za czynności urzędowe wymienione w punktach 1 i 2, wobec czego wniosek Wojewody W-kiego w tym zakresie jest bezprzedmiotowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona przez Wojewodę W-kiego uchwała nr V/15/90 Rady Gminy w W. z dnia 23 sierpnia 1990 r. w sprawie ustalenia opłaty administracyjnej i określenia jej wysokości za czynności urzędowe wykonywane przez Urząd Gminy w W. stanowi akt przepisów gminnych i rozpatrzenie skargi wymaga wyjaśnienia zakresu uprawnień gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na jej obszarze.
Stosownie do art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ podstawą prawną stanowienia przez gminy przepisów gminnych są:
1/ upoważnienia ustaw do wydawania aktów wykonawczych, 2/ przepisy art. 18 powyższej ustawy w sprawach ustrojowo-organizacyjnych gminy, wyszczególnionych w jej art. 40 ust. 2, 3/ przepis art. 40 ust. 3 tej ustawy, dotyczący wydawania przepisów porządkowych w sprawach nie uregulowanych w odrębnych ustawach lub w innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Zaskarżona uchwała jest przepisem gminnym wykonawczym, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 12 poz. 50 ze zm./; według tego artykułu rada gminy może wprowadzić opłatę administracyjną za czynności urzędowe wykonywane przez podległe organy, jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej, oraz określić jej wysokość, kierując się pracochłonnością czynności urzędowych, ustalać terminy płatności, sposób poboru - w tym również zarządzać pobór w drodze inkasa, określać inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso.
Niektóre czynności urzędowe, za które zaskarżoną uchwałą wprowadzono opłatę administracyjną, należą - z mocy przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/ - do właściwości organów gminy na warunkach zadań zleconych. Są to: czynności wymienione w pkt 1 i 2 uchwały, to jest wypisanie rolnikowi książeczki ubezpieczeniowej i duplikatu książeczki ubezpieczeniowej, oraz czynności wymienione w pkt 6, 7 i 8, to jest wydanie dowodu osobistego oraz czynności meldunkowe obywateli polskich i cudzoziemców /art. 3 pkt 11 lit. "a" i "b" wyżej podanej ustawy/, przewidziane w art. 45 i 46 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./. Pozostałe natomiast czynności, za które ustalono opłatę administracyjną, należą z mocy powołanej wyżej ustawy kompetencyjnej do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Dotyczy to pkt 3 - zatwierdzanie projektu podziału nieruchomości na działki budowlane /art. 5 pkt 21 dział I lit. "b" ustawy kompetencyjnej/ jako zadanie wynikające z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./ i pkt 5 - opracowanie wniosku do Państwowego Biura Notarialnego o wykreślenie ciężaru realnego /art. 5 pkt 1 i 2 ustawy kompetencyjnej/ jako czynności związane z wykonaniem przepisów dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisaniu w księgach hipotecznych /gruntowych/ prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej /Dz.U. nr 39 poz. 233/ oraz dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska /Dz.U. nr 49 poz. 279 ze zm./. Wreszcie czynności wymienione w pkt 4 uchwały Rady Gminy w W. /"wydanie decyzji o przekazaniu gruntów Państwowego Funduszu Ziemi jednostkom gospodarki uspołecznionej"/ określone są w wydanym na podstawie art. 276 i 283 par. 3 Kc rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach /Dz.U. nr 17 poz. 90/. W ustawie kompetencyjnej zadanie to nie zostało wyszczególnione ani wśród zadań własnych, ani zadań zleconych gminom, ani wśród zadań rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Jednakże właściwość organów gmin w tych sprawach należy wyłączyć do czasu ewentualnego przekazania gminom gruntów Państwowego Funduszu Ziemi na podstawie art. 15 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./.
Z ogólnego przepisu dotyczącego kompetencji gmin /art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, a także z tytułu rozdziału 4 tej ustawy /"Przepisy gminne"/, można wnosić, że stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących przez organy gminy jest ograniczone do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym.
Zasada ta nie budzi żadnych wątpliwości co do wydawania przez organy gminy przepisów ustrojowo-organizacyjnych, wymienionych w art. 40 ust. 2 ustawy samorządowej, gdyż treść takich regulacji z istoty swej ma charakter lokalny, a także co do wydawania przepisów porządkowych, wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Powstaje jednak pytanie, czy w upoważnieniach ustawowych dla organów gminy do wydawania przepisów wykonawczych /art. 40 ust. 1 ustawy samorządowej/ zakres upoważnienia może być rozszerzony poza sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, w szczególności czy powierzenie gminom przez ustawę zadań i kompetencji jako zadań zleconych nie powoduje uznania tych spraw za mające znaczenie lokalne. Rada Gminy w W., podejmując na podstawie art. 16 wcześniej powoływanej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych uchwałę w przedmiocie opłaty administracyjnej za czynności urzędowe wykonywane przez Urząd Gminy, wywodziła swoje upoważnienie do objęcia tymi opłatami czynności wynikających z zadań zleconych ustawą kompetencyjną z tak rozumianego upoważnienia ustawowego,
Należy zgodzić się z tym, że podział na sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym i na sprawy publiczne o znaczeniu nielokalnym może nasuwać istotne trudności w konkretnych wypadkach, nie objętych wyraźnymi regulacjami kompetencyjnymi. Wątpliwości te jednak nie są uzasadnione przy podziale na sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym i sprawy zlecone z zakresu administracji rządowej. Rozróżnienie tych spraw w art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz w przepisach art. 1-4 ustawy kompetencyjnej wyłącza tego rodzaju wątpliwości.
Przepisy o podatkach i opłatach lokalnych, co wynika choćby z samego tytułu ustawy, należą do spraw o znaczeniu lokalnym.
Stosownie do art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym powierzenie gminom zadań zleconych może nastąpić bądź w formie obowiązku ustanowionego przez ustawę, bądź w formie porozumienia z organami administracji rządowej.
Nie ulega wątpliwości, że powierzenie gminom zadań w formie porozumienia z organem administracji rządowej nie może obejmować wydawania w tych sprawach przepisów ogólnie obowiązujących ani też rozszerzać prawodawczych kompetencji gmin na dziedziny objęte takimi porozumieniami, zwłaszcza że organy administracji rządowej nie mają uprawnień do wprowadzania w formie aktu powszechnie obowiązującego opłat administracyjnych za wykonywanie czynności.
Nie można jednak wykluczyć, że ustawa powierzająca gminom wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wyraźnie upoważni organy gminy do wprowadzania opłat administracyjnych za określone czynności. Tego rodzaju upoważnienie ustawowe miałoby jednak charakter przepisu szczególnego w stosunku do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Na mocy art. 16 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 12 poz. 50 ze zm./ rada gminy nie może wprowadzać opłat administracyjnych za czynności urzędowe podejmowane w celu wykonania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, jeżeli ustawa szczególna nie rozszerzyła uprawnień organów gmin do stanowienia takich opłat także w sprawach zleconych.
Z powyższego wynika, że opłaty za czynności administracyjne wyszczególnione w par. 1 pkt 1 i 2 oraz 6, 7 i 8 uchwały Rady Gminy w W., dotyczące czynności wykonywanych w ramach zadań zleconych, nie znajdowały umocowania ani w przepisie art. 16 cytowanej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ani w omawianej ustawie o samorządzie terytorialnym,
Pozostałe natomiast czynności, określone w par. 1 pkt 3, 4 i 5 tej uchwały, były to czynności należące do organów administracji rządowej i przez nie wykonywane, a więc oczywiście nie należały do zakresu kompetencji organów gminy. Uznając te zarzuty Wojewody W-kiego, Rada Gminy uchyliła par. 1 pkt 3 i zmieniła brzmienie par. 1 pkt 4 swojej uchwały jeszcze przed rozpatrzeniem skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, wobec czego w tym zakresie orzekanie przez Sąd stało się zbędne.
Błędny jest również pogląd Zarządu Gminy w W., że czynności określone w par. 1 pkt 1 i 2 oraz pkt 5-8 nie były objęte ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 4 poz. 23 ze zm./ i rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 22 lutego 1989 r. w sprawie opłaty skarbowej /Dz.U. nr 9 poz. 52 ze zm./. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do czynności nie objętych przepisami o opłacie skarbowej w rozumieniu art. 16 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 12 poz. 50 ze zm./ należy zaliczyć czynności urzędowe, dla których nie została ustalona stawka opłaty skarbowej, z wyłączeniem czynności, które od tej opłaty zostały zwolnione lub w stosunku do których przewidziano wyłączenie stosowania opłaty skarbowej w przepisach prawnych.
Czynności związane z wydaniem rolnikowi książeczki i duplikatu książeczki ubezpieczeniowej /par. 1 pkt 1 i 2 uchwały/ zostały wyłączone z obciążenia tą opłatą na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. "b" powyższej ustawy o opłacie skarbowej, dokumenty stwierdzające tożsamość /dowód osobisty/ zostały zwolnione od opłaty skarbowej w przepisie par. 17 pkt 2 cytowanego rozporządzenia w sprawie opłaty skarbowej, a czynności meldunkowe zwolnione są od opłaty skarbowej na mocy par. 3 pkt 1 tego rozporządzenia, jako podejmowane w wykonaniu obowiązku meldunkowego wynikającego z art. 5 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./.
W tym stanie rzeczy należało stwierdzić nieważność par. 1 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 8 zaskarżonej uchwały na zasadzie art. 207 par. 3 i 7 Kpa w związku z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz umorzyć postępowanie, jako zbędne, w zakresie objętym par. 1 pkt 3 i 4 tej uchwały Rady Gminy w W,