Uzasadnienie
Rozstrzygając spór o wysokość czynszu za lokal mieszkalny zajmowany przez Marię Z. w budynku zarządzanym przez Państwowy Ośrodek Hodowli Zarodowej w D., a położonym w Dz. przy ul. O.R. 26/6 - Naczelnik Gminy w Dz. decyzją z dnia 23 czerwca 1987 r. "ustalił, że najemczyni (...) jest zobowiązana do opłat czynszowych w wysokości określonej w par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 1984 r. (...) to jest w wysokości czterokrotnej stawki (...)"
Według ustaleń poczynionych przez organ Maria Z. była zatrudniona w Kombinacie Hodowli Zwierząt Zarodowych w Dz., od którego w 1978 r. otrzymała przydział mieszkania funkcyjnego. W 1982 r. Kombinat uległ likwidacji, a jego następcą prawnym został Państwowy Ośrodek Hodowli Zarodowej w D. Umowę o pracę z Marią Z. rozwiązał jeszcze Kombinat z powodu likwidacji - nie była ona następnie pracownikiem POHZ. W ocenie organu "ustalenie obowiązku" uiszczania czynszu w wysokości czterokrotnej stawki podstawowej odpowiada treści par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 1984 r.
Odwołanie od tej decyzji Maria Z. wniosła /zgodnie z pouczeniem/ do dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w W., który jednak przekazał je do załatwienia dyrektorowi Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa. Ten zaś decyzją (...) z dnia 7 maja 1988 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Naczelnika Gminy przyjmując, że skoro Maria Z. nie była pracownikiem POHZ, to nie miała uprawnień do zajmowania mieszkania funkcyjnego, a zatem należało do końca 1987 r. stosować przepis par. 4 rozporządzenia. W dalszej natomiast części uzasadnienia decyzji odwoławczej organ wypowiedział pogląd, że od 1 stycznia 1988 r. Maria Z. nie ma obowiązku opłacania podwyższonego czynszu, gdyż w myśl art. 57 ust. 3 pkt 1 prawa lokalowego służy jej prawo do lokalu zamiennego - co wyłącza możliwość stosowania podwyższonego czynszu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Państwowy Ośrodek Hodowli Zarodowej w D. kwestionuje powyższą decyzję w "części dotyczącej ustalenia wysokości czynszu za okres od 1 stycznia 1988 r." Zdaniem strony skarżącej najemczyni lokalu rozwiązała stosunek pracy pod rządem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego, a zgodnie z jego par. 20 z chwilą ustania tego stosunku najemczyni utraciła też prawo do dalszego zajmowania mieszkania funkcyjnego. Na podstawie zaś par. 24 rozporządzenia najemcy przysługuje prawo do pomieszczenia zastępczego, a nie do lokalu zamiennego. Natomiast znowelizowane prawo lokalowe rozszerzające krąg osób uprawnionych do lokalu zamiennego weszło w życie z dniem 1 stycznia 1988 r. i nie może rodzić skutków prawnych w odniesieniu do wcześniejszych zdarzeń.
Odpowiadając na tę skargę organ II instancji podkreśla, że Marii Z. przysługuje jednak prawo do lokalu zamiennego, ponieważ to zakład pracy rozwiązał z nią stosunek pracy za wypowiedzeniem z powodu likwidacji Kombinatu. Dlatego nie ma ona obecnie obowiązku opłacania podwyższonego czynszu. Wnosi zatem organ o nieuwzględnienie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym niniejszej sprawy doszedł do następujących ustaleń i wniosków:
Stosownie do treści art. 196 par. 1 Kpa sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli zaskarżonych decyzji jedynie w zakresie ich zgodności z prawem, a wzruszenie tych decyzji następuje zawsze w przypadku dostrzeżenia przez Sąd naruszeń prawa określonych w art. 207 par. 2-4 Kpa.
W istocie rzeczy rozpoznawana obecnie skarga nie jest skierowana przeciw samemu rozstrzygnięciu zamieszczonemu w zaskarżonej decyzji a odpowiadającemu przecież żądaniu strony skarżącej, która kwestionuje jedynie fragment uzasadnienia decyzji zawierający stanowisko organu o niezasadności stosowania - począwszy od 1 stycznia 1988 r. - podwyższonego czynszu względem Marii Z. Tak wyrażone stanowisko organu II instancji jest jego poglądem prawnym nie mającym waloru orzeczenia o wysokości czynszu. W razie powstania sporu co do wysokości czynszu, czy też wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z lokalu pod rządami obowiązujących od 1 stycznia 1988 r. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 40 poz. 230/ spór ten musiałby bowiem zostać ponownie rozstrzygnięty w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego dotyczącej ustalenia wysokości czynszu w oparciu o nową regulację prawną. Wprawdzie więc zamieszczenie powyższej uwagi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozbawione jest prawotwórczego znaczenia dla określenia wysokości czynszu po dniu 1 stycznia 1988 r. jednak nie wyłącza to możliwości wniesienia skargi ograniczonej do tej tylko kwestii, skoro w judykaturze utrwalił się pogląd o dopuszczalności skargi na samo uzasadnienie decyzji administracyjnej.
Merytoryczne zarzuty skargi są oczywiście bezzasadne. Strona skarżąca starannie przemilcza tę okoliczność, że decyzją z dnia 12 lutego 1987 r. (...) dyrektor POHZ w D. cofnął Marii Z. przydział zajmowanego przez nią mieszkania funkcyjnego. Niezależnie od pewnych wątpliwości, czy kierownik zakładu pracy mógł cofnąć przydział mieszkania funkcyjnego osobie, która nigdy nie była pracownikiem tego zakładu, trudno nie zauważyć, że w treści owej decyzji poinformowano stronę o przysługującym jej uprawnieniu do otrzymania lokalu zamiennego. Z uzasadnienia decyzji wynikało bowiem, że umowa o pracę pomiędzy Kombinatem a Marią Z. została rozwiązana "na skutek wypowiedzenia dokonanego przez zakład pracy w związku z likwidacją Kombinatu".
Tymczasem w skardze utrzymuje się, że to "najemca rozwiązał umowę o pracę" a zgodnie z par. 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 26 poz. 152 ze zm./ osobie, która utraciła prawo do dalszego zajmowania mieszkania funkcyjnego, przysługuje pomieszczenie zastępcze, a nie lokal zamienny. Bez konieczności odwoływania się do treści obowiązującego od 1 stycznia 1988 r. przepisu art. 57 ust. 3 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /t.j. Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/ niewątpliwe jest prawo Marii Z. do lokalu zamiennego, skoro - z niewytłumaczalnych przyczyn przeoczony przez stronę skarżącą - przepis par. 21 ust. 1 pkt 2 lit. "a" rozporządzenia z dnia 26 czerwca 1974 r. przewidywał takie uprawnienie w każdym przypadku rozwiązania stosunku pracy przez zakład pracy w drodze wypowiedzenia.
Marginesowo należy zwrócić też uwagę na całkowicie mylące przedstawienie w skardze znaczenia przepisu par. 20 powyższego rozporządzenia, który z ustaniem stosunku pracy wiąże powinność zakładu pracy cofnięcia najemcy przydziału mieszkania funkcyjnego i nakazania jego opróżnienia. Dopiero z chwilą prawomocnego cofnięcia przydziału mieszkania jego dotychczasowy najemca stawał się "osobą zobowiązaną do opróżnienia mieszkania funkcyjnego", o której mówił par. 21.
Skoro zaś Marii Z. przysługiwało i nadal przysługuje nie zrealizowane dotąd prawo do otrzymania lokalu zamiennego, to z tego uprawnienia należy wyciągać stosowne konsekwencje, także na gruncie stosowania obecnie obowiązujących przepisów dotyczących ustalenia wysokości czynszu najmu lub wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z lokalu zakładowego /par. 8 ust. 6 i par. 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1987 r./.
Wprowadzające w błąd wywody skargi w ocenie Sądu są nie tyle rezultatem nieznajomości prawa, ile świadomego przeinaczenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Takie postępowanie przedsiębiorstwa państwowego w jego stosunkach z obywatelem jako wysoce naganne nie powinno być tolerowane. Postulaty podporządkowania działalności przedsiębiorstw wymaganiom rentowności nie mogą prowadzić do wyrugowania zasad etycznych socjalizmu i odtworzenie kapitalistycznego mechanizmu, w którym pieniądz rozstrzyga o wszystkim. Sposób uzasadnienia rozpoznawanej skargi nie odpowiada zaś ani obowiązującemu prawu, ani też elementarnym zasadom przyzwoitego postępowania, od których przestrzegania nie jest wolne również kierownictwo przedsiębiorstwa państwowego, stanowiącego przecież nadal przedmiot własności ogólnonarodowej.
Pomimo tej rażącej bezzasadności skargi Sąd nie będąc związany jej granicami /art. 206 Kpa/ dostrzegł z urzędu wadliwości wydanych w tej sprawie decyzji. Wstępnie trzeba z przykrością podkreślić rzadko spotykany zbieg licznych i poważnych uchybień prawnych jakich dopuściły się organy orzekające.
Przede wszystkim organy orzekające obu instancji błędnie oceniły, że Maria Z. powinna /do 31 grudnia 1987 r./ opłacać czynsz najmu zajmowanego lokalu w wysokości czterokrotnej stawki określonej w par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 1984 r. w sprawie czynszów najmu lokali w budynkach położonych na terenie państwowych gospodarstw rolnych, przedsiębiorstw mechanizacji rolnictwa oraz państwowego gospodarstwa leśnego /Dz.U. nr 33 poz. 179/. Według uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 sierpnia 1987 r. III AZP 10/86 /OSNCP 1988 nr 7-8 poz. 89/ mającej moc zasady prawnej, osoba której został cofnięty przydział mieszkania funkcyjnego w budynku położonym m.in. na terenie PGR - zachowuje uprawnienia do korzystania z tego mieszkania do czasu zrealizowania obowiązku dostarczenia jej lokalu zamiennego; osoba taka ma obowiązek opłacania wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z tego lokalu w wysokości odpowiadającej czynszowi najmu, nie zaś stawkom zwielokrotnionym z par. 4 rozporządzenia. W wyrokach uwzględniających rewizje nadzwyczajne od orzeczeń będących wyrazem odmiennego stanowiska, Sąd Najwyższy przyjmuje, że obciążenie takiej osoby opłatami czterokrotnie wyższymi od należnych uzasadnia zarzut rażącego naruszenia prawa i podważenia warunków egzystencji rodzin. Jeżeli tak, to już tylko z tego powodu obie wydane w sprawie decyzje nie mogły ostać się w toku kontroli sądowoadministracyjnej niezależnie od zapatrywań co do obowiązywania w tym postępowaniu zakazu reformationis in peius.
Mniejszej wagi, chociaż też niedopuszczalny mankament decyzji organu I instancji polega na tym, że ograniczył się on jedynie do ustalenia zasady, według której należało ustalić opłaty za mieszkanie, zamiast rozstrzygnąć "spór o wysokość czynszu" /lub wynagrodzenie za bezumowne korzystanie/ - jak to przewidywały również przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania tej decyzji /patrz par. 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1983 r. w sprawie czynszów za lokale mieszkalne i użytkowe - Dz.U. nr 38 poz. 174 w związku z par. 7 rozporządzenia z dnia 29 czerwca 1984 r./.
Niezależnie od merytorycznej wadliwości podjętego rozstrzygnięcia obie decyzje w sprawie wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości. Naczelnik Gminy w Dz. naruszył mianowicie przepisy o właściwości miejscowej, albowiem spór o wysokość czynszu najmu lokalu mieszkalnego jest "sprawą dotyczącą nieruchomości", a właściwość miejscową w takich sprawach ustala się według miejsca położenia nieruchomości /art. 21 par. 1 pkt 1 Kpa/. Skoro zaś Maria Z. zajmuje lokal znajdujący się w budynku położonym na obszarze miasta Dz., to właściwym do rozstrzygnięcia sporu o wysokość czynszu /wynagrodzenia/ za ten lokal był jedynie terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw gospodarki mieszkaniowej obejmujący terytorialnym zakresem działania miasto Dz. Rezultatem takiego ustalenia właściwości organu I instancji jest konieczność rozpatrywania odwołania od jego decyzji przez organ stopnia wojewódzkiego o właściwości szczególnej również do spraw gospodarki mieszkaniowej /art. 127 par. 2 w związku z art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 138 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego/. Rozpoznanie sprawy odwoławczej przez dyrektora Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego nastąpiło więc z naruszeniem właściwości rzeczowej, co jest o tyle niezrozumiałe, że w dacie wydania decyzji odwoławczej właściwość rzeczowa organów w sprawach czynszowych była w sposób nie budzący wątpliwości określona przepisem rangi ustawowej /art. 18 prawa lokalowego/.
Jeżeli więc decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/, a zawarte w nich rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo materialne /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, to pomimo nieuwzględnienia oczywiście bezzasadnych zarzutów skargi Naczelny Sąd Administracyjny musiał stwierdzić nieważność obu podjętych w sprawie decyzji /art. 207 par. 3 Kpa/. Skoro zaś stwierdzenie nieważności tych decyzji nie oznacza w okolicznościach niniejszej sprawy "uwzględnienia skargi", to nie zachodziła podstawa orzeczenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej /art. 208 Kpa/. Ze względu na wcześniej wyrażoną ocenę skargi inne orzeczenie o kosztach byłoby zasadnie niesłuszne.