Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Janiny J. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest decyzja dyrektora Wydziału Drobnej Wytwórczości i Usług Urzędu Wojewódzkiego w Wałbrzychu z dnia 3 września 1984 r. nr DW-IIIc-7652/Rz/23/84, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Wydziału Handlu, Drobnej Wytwórczości i Usług Urzędu Miejskiego w Ś. z dnia 30 czerwca 1984 r. nr DW-7652/12/84, cofającą Janinie J. potwierdzenie wykonywania rzemiosła w zakresie mechaniki pojazdowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ orzekający powołał się na zawiadomienie Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zaleganiu skarżącej w opłacaniu składek na kwotę 68.699 zł oraz na pismo Urzędu Skarbowego w Ś., według którego zalega ona w opłacie skarbowej z tytułu wykonywania rzemiosła za 1983 r. w kwocie 23.498 zł plus 4.472 zł odsetek, a ponadto za czerwiec i lipiec 1984 r. zalega z opłatami na kwotę 15.508 zł. W tej sytuacji wydana decyzja jest zgodna z art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła, a także z interesem społecznym.
Skarżąca natomiast zarzuca powyższej decyzji sprzeczność z przepisami prawa, polegającą na nieuwzględnieniu zasad współżycia społecznego, ustaleniu stanu faktycznego na podstawie nieaktualnego zaświadczenia o wysokości zadłużeń oraz nieustosunkowaniu się do jej wniosku o zawieszenie wszczętego postępowania. W dalszych wywodach skarżąca przyznaje, że zalegała z opłacaniem należności, ale w piśmie skierowanym do organu I instancji wykazała przyczyny, które doprowadziły do powstania zwłoki, i kroki podjęte dla spłaty należności oraz wnosiła o zaniechanie postępowania. ten ostatni wniosek uzasadniała zgodą Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Urzędu Skarbowego na ratalną spłatę należności oraz faktem jednorazowego uiszczenia należnych składek cechowych. Decyzja narusza zasady współżycia społecznego, albowiem skarżąca jest wdową i prowadzi zakład wraz z dwoma synami, a zaległości są skutkiem zdarzenia losowego, to jest pożaru w mieszkaniu.
Odpowiadając na skargę, organ II instancji podnosi, że według dodatkowo zebranych informacji skarżąca w dalszym ciągu zalega z opłacaniem należności podatkowych w wysokości 35.000 zł oraz składek ubezpieczeniowych w wysokości 22.280 zł, co uzasadnia podjęte decyzje.
W aktach sprawy znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Wałbrzychu z dnia 7 września 1984 r., według którego w tym właśnie dniu wpłynęła wpłata regulująca zaległe składki. Natomiast z pisma Urzędu Skarbowego w Ś. z dnia 5 września 1984 r. wynika, że skarżąca zalega w opłacie skarbowej z tytułu wykonywania rzemiosła za 1983 r. w wysokości 23.498 zł, powiększonej o odsetki w wysokości 4.472 zł, lecz należność tę spłaca ratalnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarżąca pozostaje w przekonaniu, że "zasady współżycia społecznego" są "normą prawną", z którą powinna być zgodna każda decyzja administracyjna. Formułując taki zarzut, miała zapewne na myśli skutki art. 5 kodeksu cywilnego. jednakże podnoszenie zarzutu tej treści w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest nieskuteczne, ponieważ zawarta w cytowanym przepisie klauzula generalna, iż "nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego w Polsce Ludowej", została ustanowiona dla zapewnienie zgodności systemu prawa cywilnego ze stosunkami społecznymi i związanymi z nimi skalami wartości. ze względu na przynależność do systemu prawa cywilnego, klauzula ta nie może być stosowana w ocenie uprawnień i obowiązków powstających w obszarze normowanym przepisami prawa administracyjnego, w którym nie występuje jej odpowiednik.
Zasady współżycia społecznego muszą by- uwzględnione - jako odrębne kryterium rozstrzygnięcia podejmowanego przez organy administracji państwowej - tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy będące podstawą materialnoprawną decyzji administracyjnej. Natomiast owe zasady rozumiane abstrakcyjnie, w oderwaniu od treści konkretnego przepisu, nie mogą być skutecznie powoływane w postępowaniu administracyjnym jako podstawa roszczeń o przyznanie uprawnienia lub uzasadnienie uchylenia się od nałożonego obowiązku.
Wypada zgodzić się ze skarżącą, że organ II instancji powinien był ustosunkować się do jej wniosku o zawieszenie postępowania, jednakże trudno nie dostrzec, iż jego stanowisko nie mogłoby zadowolić skarżącej, gdyż stan faktyczny sprawy nie usprawiedliwiał zawieszenia postępowania z urzędu wobec braku którejkolwiek z przesłanek z art. 97 par. 1 Kpa. Nie mógł tego uczynić także na wniosek strony, skoro nie wystąpiła o to strona, na której żądanie postępowania zostało wszczęte /art. 98 par. 1 Kpa/.
Jak wynika z akt postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z pismem Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 maja 1984 r., informującym o wzroście zaległości Janiny J. do kwoty 63.699 zł, co - zdaniem nadawcy pisma - uzasadnia ponaglenie załatwienia wcześniejszego pisma z dnia 18 listopada 1982 r., zawierającego wniosek o odebranie dłużniczce zezwolenia na prowadzenie działalności rzemieślniczej. Powyższe pismo jednak nie miało charakteru wniosku, którego złożenie jest warunkiem skuteczności wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Materialnoprawną podstawą bowiem takiej decyzji jest art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. 1983 nr 7 poz. 40/, upoważniający organ administracji państwowej do cofnięcia uprawnień do wykonywania rzemiosła między innymi wówczas, gdy osoba, której wydano uprawnienie, zalega przez okres dłuższy niż 6 miesięcy z opłaceniem ostatecznie ustalonych należności podatkowych, składek na ubezpieczenie społeczne lub składek cechowych.
Ponieważ cofnięcie uprawnienia z powodu zalegania w opłacaniu składek cechowych następuje tylko na wniosek właściwego cechu, przeto rozumowanie a contrario nakazuje przyjąć, że ewentualne wnioski organu podatkowego lub zakładu ubezpieczeń społecznych nie są konieczną przesłanką rozstrzygania o cofnięciu uprawnień, a nawet nie są potrzebne do wszczęcia postępowania, ponieważ może ono nastąpić na podstawie informacji zebranych z urzędu. Językowa konstrukcja omawianego przepisu wprowadza decyzje podejmowane na jego podstawie do sfery uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może, lecz nie musi cofnąć uprawnienia do wykonywania rzemiosła. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy w dniu wydawania decyzji ostatecznej występuje sytuacja faktyczna opisana w hipotezie normy prawnej, stanowiąca przesłankę skorzystania przez organ z przysługującej mu swobody wyboru następstwa prawnego. stosownie do postanowienia art. 18 ust. 2 pkt 6 cytowanej ustawy taką przesłanką jest zaleganie przez rzemieślnika z opłaceniem ostatecznie ustalonych należności "przez okres dłuższy niż 6 miesięcy", a zatem tylko należności, które stały się wymagalne 6 lub więcej miesięcy przed wydaniem ostatecznej decyzji, mogą być zasadnie brane pod uwagę przy jej wydawaniu.
Zaskarżona decyzja dyrektora Wydziału Drobnej Wytwórczości i Usług wprawdzie nosi datę 3 września 1984 r., ale niewątpliwie została wydana w późniejszym czasie, skoro w jej uzasadnieniu powołuje się treść pism noszących datę 5 września 1984 r. Uwzględniając zatem materiały dowodowe znajdujące się w aktach sprawy, a zwłaszcza pismo Oddziału ZUS z dnia 7 września 1984 r. oraz pismo Urzędu Skarbowego w Ś. z dnia 5 września 1984 r., należy przyjąć, że w czasie podejmowania decyzji, a najpóźniej w dniu wniesienia skargi /art. 200 par. 2 in fine Kpa/ Janina J. nie zalegała już przez okres dłuższy niż 6 miesięcy z opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne, natomiast łączna kwota zaległych należności podatkowych wynosiła około 28.000 zł, którą to kwotę -zapewne za zgodą organu podatkowego - spłacała ratalnie. Notatki z rozmów telefonicznych w dniach 3 i 7 listopada 1984 r. nie zmieniają tej oceny, albowiem obejmują informacje o zaległościach skarżącej w okresie krótszym niż 6 miesięcy, a mianowicie od czerwca do września 1984 r.
Celem art. 18 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy jest umożliwienie wyeliminowania zakładów rzemieślniczych nie wykonujących należycie stawianych przed nimi zadań, Trzy spośród tych zadań muszą być uznane za zasadnicze: dostarczenie zatrudnienia i środków utrzymania rzemieślników, wytwarzanie społecznie oczekiwanych wyrobów lub świadczenie takich usług oraz ponoszenie należności podatkowych i ciężarów publicznych. Organ administracji państwowej odpowiedzialny za właściwy rozwój rzemiosła, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy, powinien zatem dokonać niezbędnej oceny obecnej i oczekiwanej realizacji powyższych zadań przez rzemieślnika, dać wyraz tej ocenie w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z art. 107 par. 3 Kpa. W szczególności uzasadnienia decyzji uznaniowych muszą wskazywać, dlaczego to, a nie inne spośród dopuszczalnych rozwiązań zostało wybrane przez organ orzekający. Tymczasem w motywach zaskarżonej decyzji organ II instancji, poza wskazaniem materialnoprawnej przesłanki rozstrzygnięcia, powołał się jedynie na jego zgodność z "interesem społecznym"., Nie wykazał jednak, na czym polega ów "interes społeczny", nakazujący wybranie właśnie rozstrzygnięcia cofającego zezwolenie na prowadzenie zakładu rzemieślniczego, będącego od wielu lat źródłem utrzymania rodziny skarżącej.
Janina J. prowadzi działalność usługową w sposób nie powodujący skarg, a jej zaległości podatkowe obejmują stosunkowo niewielką kwotę, trudną zresztą do jednoznacznego ustalenia ze względu na pewne sprzeczności w informacjach zainteresowanych jednostek i organów.
Biorąc pod uwagę opisany stan sprawy, Sąd uznał, że nastąpiło w niej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez niepełne wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych, umożliwiających organom podjęcie właściwego rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Rozpatrując zatem ponownie odwołanie Janiny J. od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy będzie obowiązany dokładnie zbadać aktualny stan zadłużeń skarżącej i ocenić, czy w świetle pozostałych okoliczności, które powinny być uwzględnione w tej sprawie, jest uzasadnione cofnięcie Janinie J. uprawnień do wykonywania rzemiosła.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa w związku z art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa orzekł, jak w sentencji, zasądzając zwrot kosztów na podstawie art. 208 Kpa.