Uzasadnienie
Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, we wrześniu 1986 r. Krystyna K. wystąpiła do Kierownika Wydziału Społeczno-Administracyjnego Urzędu Miejskiego w D. z wnioskiem o wymeldowanie jej byłego męża z lokalu nr 5 w domu nr 25 przy ul. K.P. w D., ponieważ - po zawarciu ponownego związku małżeńskiego - zamieszkuje on faktycznie u swojej obecnej żony w lokalu przy ul. O. nr 1/3 w D. Powołując się na art. 47 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/ organ ten wydał decyzję z dnia 4 marca 1987 r. nr NSA-6-6213/149/86/87, w której stwierdził obowiązek Włodzimierza K. zameldowania się na pobyt stały w D. przy ul. O. nr 1/3. W uzasadnieniu tej decyzji podał, że Włodzimierz K. trwale opuścił dotychczasowe miejsce zamieszkania, przebywając bez zameldowania w lokalu obecnej żony, a stosownie do oceny wynajmującego utracił także prawo do przebywania w mieszkaniu nr 5 w domu nr 25 przy ul. K.P.
Nie uwzględniając odwołania najemczyni lokalu przy ul. O. - Stefanii M., Dyrektor Wydziału Społeczno-Administracyjnego Urzędu Wojewódzkiego w Wałbrzychu utrzymał w mocy powyższą decyzją swą decyzję ostateczną z dnia 8 czerwca 1987 r. nr SA.II- 6219/DEC/8/87. Organ odwoławczy przyznał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem Krystyny K., ale wskazał też na dokonane przez Włodzimierza K. na początku 1987 r. zgłoszenie zameldowania na pobyt czasowy, przy ul. O. Ponieważ zgłoszone dane budziły wątpliwości, działając na podstawie art. 47 ust. 2 powyższej ustawy organ rozstrzygnął spór w drodze decyzji administracyjnej, nakładając na Włodzimierza K. obowiązek dokonania zameldowania na pobyt stały w lokalu przy ul. O., gdyż - zawierając związek małżeński - nabył uprawnienie do przebywania w tym lokalu, a zatem został spełniony warunek z art. 9 ust. 2 powyższej ustawy. Wprawdzie decyzja organu I instancji jest dotknięta wadliwością formalnoprawną, gdyż powołuje się na art. 47 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1, zamiast na art. 47 ust. 2 w związku z art. 9 ust. 1, jednakże merytoryczne rozstrzygnięcie jest prawidłowe i dlatego postanowiono utrzymać je w mocy.
W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stefania M. uzasadnia swój sprzeciw wobec zameldowania zięcia na pobyt stały obawą przed jego agresywnością, która może doprowadzić do pozbawienia jej możliwości dalszego korzystania z mieszkania. Dlatego nie może wyrazić zgody na zameldowanie Włodzimierza K. na pobyt stały w zajmowanym przez siebie lokalu.
Zamiast odpowiedzi na skargę, organ II instancji nadesłał akta sprawy jedynie z pismem przewodnim.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 104 par. 1 Kpa "organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji", ale na mocy art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa powyższa reguła - wraz z pozostałymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego - normuje postępowanie "w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". O tym więc, czy stanowisko organu w określonej sprawie powinno przybrać postać decyzji administracyjnej we wskazanym znaczeniu, przesądza charakter sprawy oraz treść przepisu prawa będącego podstawą działania organu ją załatwiającego.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, decyzja administracyjna jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie "norma prawa administracyjnego", z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej.
Tymczasem przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/ nie zawierają takiej normy prawnej, która podlegałaby konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej stwierdzającej obowiązek indywidualnie oznaczonego podmiotu zameldowania się na pobyt stały w określonym lokalu mieszkalnym. W szczególności podstaw takiego rozstrzygnięcia nie dostarczają wskazane w decyzji organu I instancji przepisy art. 47 ust. 2 i art. 15 ust. 1 powyższej ustawy. Pierwszy z nich jest podstawą kompetencyjną dla organu administracji państwowej do rozstrzygnięcia o zameldowaniu /lub wymeldowaniu/ osoby, ale tylko wtedy, gdy zgłoszone przez nią dane budzą wątpliwości, drugi zaś ustanawia obowiązek wymeldowania się osoby, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego.
W świetle regulacji zawartych w omawianej ustawie, obowiązek meldunkowy, obejmujący zameldowanie i wymeldowanie się z pobytu stałego lub czasowego, wynika wprost z przepisów prawa /art. 5, 6, 10, 15/ i nie wymaga konkretyzacji w decyzjach administracyjnych. Wykonanie tego obowiązku polega na zgłoszeniu wymaganych do zameldowania i wymeldowania danych właściwemu organowi administracji państwowej, który dokonując stosownego aktu rejestracji - czynności rodzącej skutki prawne. Czynności ewidencyjne zatem podejmuje się na podstawie zgłoszenia osoby wykonującej własny obowiązek meldunkowy, a wyjątki od tej zasady, dopuszczające ingerencję organów w formie decyzji, zostały ściśle określone w ustawie /art. 8 ust. 2, art. 15 ust. 2 i art. 47 ust. 2/. W pozostałych wypadkach wymuszenie wykonania obowiązku meldunkowego następuje w trybie egzekucji administracyjnej, którą w myśl art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 24 poz. 151 ze zm./ stosuje się także wówczas, gdy obowiązek wynika bezpośrednio z przepisu prawa i mieści się w zakresie administracji państwowej.
Powołany w obu decyzjach przepis art. 47 ust. 2 cytowanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych upoważnia organ prowadzący ewidencję ludności do rozstrzygania o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania w sytuacji, gdy dane zawarte w zgłoszeniu /art. 47 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy/ osoby wykonującej obowiązek meldunkowy budzą wątpliwości. Natomiast nie stanowi ten przepis podstawy do wydania decyzji, w której na wniosek osoby trzeciej lub z urzędu organ stwierdza obowiązek meldunkowy indywidualnie określonego podmiotu.
Dlatego nie można zgodzić się z ocenę organu odwoławczego, że utrzymana przezeń decyzja organu I instancji - pomimo powołania wadliwej podstawy prawnej - zawiera "merytorycznie prawidłowe" rozstrzygnięcie. Również powołane w uzasadnieniu jego decyzji przepisy ustawy /art. 47 ust. 2 w związku z art. 9 ust. 2/ nie stwarzają podstawy do takiego rozstrzygnięcia, które zostało w istocie wydane bez podstawy prawnej.
Trzeba zresztą zauważyć sprzeczność pomiędzy "osnową" decyzji organu I instancji "stwierdzającej obowiązek zameldowania" a jej podstawą prawną i treścią uzasadnienia, które wskazują, iż intencją organu było w istocie wymeldowanie "z urzędu" Włodzimierza K. z jego dotychczasowego miejsca stałego pobytu. Za takim odczytaniem rzeczywistego znaczenia tej decyzji przemawia także okoliczność, że została ona wydana w rezultacie "postępowania wyjaśniającego" wszczętego wnioskiem Krystyny K. o wymeldowanie jej byłego męża z mieszkania przy ul. K.P. Dopiero organ odwoławczy wspomina o złożonym przez Włodzimierza K. zgłoszeniu zameldowania na pobyt czasowy w mieszkaniu przy ul. O., które to zgłoszenie mogło być podmiotem rozważań organu do spraw ewidencji stosownie do postanowienia art. 47 ust. 2 ustawy. Jak jednak wcześniej wspomniano, z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby zgłoszenie to było brane pod uwagę w postępowaniu administracyjnym, a zawarte w nim dane budziły jakieś wątpliwości organu. Wbrew zresztą wywodom organu odwoławczego, podstawą działania przy tego rodzaju wątpliwościach byłby nie art. 47 ust. 2 w związku z art. 9 ust. 2, lecz art. 8 ust. 2 powyższej ustawy. Wówczas jednak rzeczą organów orzekających byłoby rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących przesłanki zakwalifikowania pobytu Włodzimierza K. w lokalu przy ul. O. jako czasowego lub stałego pobytu. Inna byłaby również treść samego rozstrzygnięcia.
Skoro zaskarżone decyzje ani podstawą prawną, ani treścią rozstrzygnięć, ani też wywodami uzasadnień nie nawiązują do dyspozycji art. 8 ust. 1 i 2 omawianej ustawy. to w toku ich sądowej kontroli nie można było uznać, że odpowiadają one treści owych przepisów. Przeciwnie, to, co wyżej przedstawiono prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji, pomimo odmiennych uzasadnień, zawierają rozstrzygnięcia pozbawione podstaw w przepisach prawa materialnego, które nie upoważniają organów administracji państwowej do stwierdzenia obowiązku zameldowania się na pobyt stały. Wydanie zaś decyzji takiej treści, pomimo braku owej podstawy, odpowiada hipotezie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, a w konsekwencji uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji administracyjnych /art. 207 par. 1 i 3 Kpa/. O kosztach orzeczono w myśl art. 208 Kpa.