Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 listopada 1985 nr H-7530/112/85 Kierownik Wydziału Handlu, Drobnej Wytwórczości i Usług Urzędu Miejskiego w O. zezwolił Andrzejowi K. na wykonywanie usług biurowych w zakresie pisania podań.
Pismem z dnia 19 czerwca 1986 r. Rada Adwokacka w O. poinformowała organ, który wydał zezwolenie, że Andrzej K., oprócz czynności objętych uprawnieniem, "reklamuje również sporządzanie pism procesowych, na co nie posiada zezwolenia". Uwzględniając postulaty Rady Adwokackiej, Kierownik Wydziału Handlu, Drobnej Wytwórczości i Usług Urzędu Miejskiego w O. zobowiązał Andrzeja K. do zmiany "oszyldowania" biura przez dostosowanie treści tablic reklamujących działalność biura do treści posiadanego zezwolenia /pismo z dnia 10 października 1986 r./.
Wobec niepodporządkowania się temu wezwaniu, Kierownik Wydziału Handlu, Drobnej Wytwórczości i Usług Urzędu Miejskiego w O. decyzją nr H-75302/7/87 z dnia 23 lutego 1987 r. cofnął Andrzejowi K. uprawnienie do wykonywania usług biurowych, powołując jako podstawę materialnoprawną swego rozstrzygnięcia art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej /Dz.U. 1983 nr 43 poz. 193/. Zdaniem organu doszło do zasadniczej zmiany rodzaju wykonywanej działalności.
Organ odwoławczy podzielił ten pogląd i powołując się na art. 138 par. 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję ostateczną Andrzej K. zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej /Dz.U. 1983 nr 43 poz. 193/ przez błędną jego wykładnię, że został zmieniony zasadniczo rodzaj wykonywanej działalności. Oprócz tego zarzucił sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału, wyrażającą się w stwierdzeniu, że w zakres działalności merytorycznej biura nie wchodzi pisanie pism procesowych, podczas gdy prawidłowo oceniany materiał dowodowy prowadzi do wniosku, iż pojęcie pism procesowych mieści się w szerszym zakresie terminu "podanie". Ponadto wskazał na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nieustalenie, co wchodzi w zakres usług biurowych w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 4 powyższej ustawy oraz na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powołując się na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko, wywodząc, że aczkolwiek przepis art. 1 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy nie zawiera regulacji prawnej dotyczącej warunków i kryteriów sporządzania podań i pism procesowych, to jednak opracowywanie pism procesowych wiąże się z poradnictwem i nie mieści się w pojęciu usług biurowych. Skoro więc skarżący przekroczył zakres przysługujących mu uprawnień i zmienił przedmiot prowadzonej działalności, cofnięcie mu zezwolenia na kontynuowanie tej działalności jest zasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej /Dz.U. 1983 nr 43 poz. 193/ jednostki gospodarki nie uspołecznionej, w tym także osoby fizyczne, mogą prowadzić we własnym imieniu i na własny rachunek działalność gospodarczą na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Działalność taka może być podjęta tylko "po uzyskaniu uprawnienia przewidzianego ustawą" /art. 2 ust. 1 ustawy/. Do działalności gospodarczej w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy należą między innymi usługi biurowe /art. 1 ust. 1 pkt 3/, przy czym ustawodawca pod pojęciem "usługi biurowe" rozumie prowadzenie biur pisania podań, biur tłumaczeń, biur przepisywania na maszynie, usług stenograficznych i wykonywanie innych prac biurowych.
Ogólne sformułowanie "biuro pisania podań" może nasunąć wątpliwości, jaki jest zakres działalności takiego biura i na czym polegają jego uprawnienia. Autorzy słownika poprawnej polszczyzny przez "podanie" rozumieją "pismo urzędowe zawierające prośbę o coś". Będzie to więc "podanie o urlop, stypendium, o przyjęcie na wyższą uczelnię" itp. /Słownik poprawnej polszczyzny pod redakcją W. Doroszewskiego, Warszawa 1980, str. 523/. Podręczna encyklopedia prawa ograniczyła się do zdefiniowania pojęcia "podanie" tylko w postępowaniu administracyjnym - jest nim zarówno żądanie, z którym strona /strony/ występują do organu administracji o wszczęcie postępowania w konkretnej sprawie, jak też innego rodzaju żądanie, wysuwane już w toku trwającego postępowania /Encyklopedia podręczna prawa, Warszawa 1961, str. 495/. Wedle art. 63 par. 1 Kpa "podanie" obejmuje wszelkie pisma kierowane do organów administracji państwowej, zawierające, żądania wyjaśnienia, odwołania, zażalenia. Kodeks postępowania cywilnego nie posługuje się terminem "podanie". Używa sformułowania "pisma procesowe", a wśród tych pism wyróżnia pozwy /art. 187 Kpc/, wnioski /art. 506 Kpc/, rewizje /art. 370 Kpc/, zażalenia /art. 394 Kpc/ i inne pisma wnoszone przez strony /innych uczestników postępowania/ w toku postępowania sądowego, a nawet po jego zakończeniu /na przykład wnioski o stwierdzenie prawomocności orzeczenia o wydanie tytułu wykonawczego itp./.
Postępowanie przed sądem, aczkolwiek bardziej sformalizowane niż przed organem administracji państwowej, nie zawsze wymaga fachowej pomocy prawnej. Jeśli strona działa bez adwokata, rzeczą sądu jest udzielenie jej "potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych" oraz pouczenie "o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań" /art. 5 Kpc/. Trafnie skarżący wskazał w skardze, że obowiązujący kodeks postępowania cywilnego, w przeciwieństwie do kodeksu z 1932 r., nie wymaga, aby pisma procesowe zawierały wywody prawne. Nie oznacza to jednak, że wywodów takich nie można w pismach zamieszczać. Wręcz przeciwnie, jeśli pismo procesowe wnosi adwokat lub radca prawny, wywód prawny jest pożądany, a nawet w sprawach bardziej zawiłych konieczny. Jednakże od samej strony będzie zależało, czy pismo, które zamierza skierować do sądu lub innego organu w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie, ma zawierać wywód prawniczy czy nie. Jeżeli zechce, by pismo procesowe było sporządzone na wyższym poziomie i zawierało wywody prawne, zwróci się do zespołu adwokackiego, w innym zaś wypadku może skorzystać z usług biuro pisania podań. Zawsze jednak, kiedy stronie będzie chodziło nie tylko o napisanie pisma procesowego, ale również o udzielenie pomocy prawnej, właściwym do udzielenia tej pomocy będzie adwokat.
Ze sformułowania "usługi biurowe" należy wnosić, że ustawodawca, mówiąc o takiej działalności, miał na uwadze głównie usługi o charakterze technicznym. Jednakże usługi biura pisania podań polegają również na wykonaniu określonej pracy koncepcyjnej. Osoba prowadząca takie biuro jest obowiązana zredagować na podstawie relacji zleceniodawcy odpowiednie pismo i sporządzić je na maszynie /pismem maszynowym/. Usługą techniczną natomiast będzie napisanie lub przepisanie pisma na maszynie. Należy uznać, że przez określenie "pisanie podań", użyte w art. 1 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 18 lipca 1974 r., trzeba rozumieć sporządzanie różnego rodzaju pism oficjalnych kierowanych przez obywateli do organów władzy, administracji państwowej i innych instytucji państwowych, do zakładów pracy, a także do organizacji politycznych i społecznych. Dotyczy to również pism procesowych wnoszonych do sądów w konkretnych sprawach. Pisma procesowe kierowane do sądów bowiem są "pismami urzędowymi" i mieszczą się w pojęciu "podanie", zdefiniowanym w słowniku poprawnej polszczyzny.
Założenie, że opracowanie pisma procesowego musi być połączone z poradnictwem prawnym, jest błędne. Było już powiedziane, iż pisma na zlecenie strony /lub innych uczestników postępowania/ kierowane do sądów, organów administracji państwowej i innych organów osoba prowadząca biuro pisania podań sporządza na podstawie relacji zleceniodawcy, który zresztą sam także pismo podpisuje i kieruje do odpowiedniego organu.
Wynika z tego, że skarżący, sporządzając obok innych podań także pisma kierowane przez strony do sądów, organów administracji państwowej i innych organów oraz instytucji i organizacji, nie wykroczył poza ramy udzielonego mu uprawnienia. Nie ma zatem podstawy do twierdzenia, że zmienił on zasadniczo rodzaj wykonywanej działalności, przez co wyczerpana została hipoteza art. 8 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy, co uzasadniałoby cofnięcie uprawnienia. Skarżący dopuścił się jedynie uchybienia polegającego na wadliwym oznakowaniu swego biura, tablica informacyjna bowiem powinna zawierać zapis odpowiadający treści uprawnienia: "Biuro pisania podań".
Z tych względów na mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.