Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Jana P. jest wydana z upoważnienia Wojewody Wrocławskiego decyzja z dnia 25 października 1983 r. nr Km. 6650/178/68/83, utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia 27 września 1983 r. nr GT. Km. 6650/5/83, w której - na podstawie par. 41 ust. 3 w związku z par. 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego /Dz.U. nr 34 poz. 234 ze zm./ - cofnięto skarżącemu zezwolenie na prowadzenie transportu drogowego taksówką osobową z określeniem terminu zaprzestania działalności na dzień 26 marca 1984 r. Rozstrzygając w ten sposób, organy orzekające wskazały na okoliczność, że od 1981 r. skarżący wykonywał usługi bez sprawnego taksometru, a należności za kursy naliczał według uznania, zawyżając je, co zostało udowodnione przez inspektora gospodarki samochodowej. Nadto w kontroli stwierdzono: niesprawność techniczną pojazdu, nieważność dowodu rejestracyjnego, brud w samochodzie i bagażniku, nieczytelne numery boczne.
Skarga wniesiona przez pełnomocnika Jana P. zarzuca powyższym decyzjom naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie:
- art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa przez zaniechanie zebrania dowodów w sposób wyczerpujący;
- art. 80 i 107 par. 3 Kpa przez pominięcie wyjaśnień skarżącego co do przyczyn, dla których doszło do przewozu osoby niepełnosprawnym samochodem, a także obrazę prawa materialnego, polegającą na dowolnym uznaniu, że zebrany materiał daje podstawę do cofnięcia skarżącemu zezwolenia na prowadzenie taksówki. Jan P. od 1961 r. ma to zezwolenie i przez cały ten okres nie było na niego żadnych skarg i negatywnych ocen. Ostatnio jego samochód uległ zniszczeniu i od tego czasu nie posługiwał się nim jako taksówką. Jadąc oddać samochód do naprawy, został zatrzymany przez mężczyznę i na jego usilne, prowokujące nalegania zdecydował się na jazdę, która okazała się jazdą kontrolną.
Odpowiadając na tę skargę, organ II instancji podaje, że bezpośrednią przyczyną cofnięcia pozwolenia były wyniki kontroli przeprowadzonej w S. w dniu 18 sierpnia 1983 r. przez zespół inspektorów gospodarki samochodowej. Skarżący nie został zatrzymany na ulicy - jak podano w skardze - lecz wyczekiwał na pasażerów na postoju. Za odbyty kurs kontrolny zażądał 130 zł, podczas gdy opłata powinna wynosić 100 zł. W czasie kontroli stwierdzono niezalegalizowanie taksometru od 1 września 1981 r., jego niewłączenie przy rozpoczęciu jazdy oraz inne uchybienia wymienione w motywach decyzji, przy czym odpowiedź na skargę szczegółowo precyzuje, jakie przepisy prawa zostały naruszone. Fakty jazdy z niesprawnym i niezalegalizowanym taksometrem potwierdza także wcześniejszy raport inspektora z dnia 22 lutego 1983 r. Natomiast opinii o wzorowym wypełnianiu obowiązków taksówkarza przeczą dane przytoczone z akt osobowych skarżącego, dotyczące zdarzeń z lat 1965-1974. Ponadto Jan P. w dniu 7 grudnia 1983 r. został ukarany przez kolegium do spraw wykroczeń grzywną w wysokości 5.000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o miarach i narzędziach pomiarowych. W dalszej części swojej odpowiedzi na skargę organ II instancji wywodzi konieczność eliminowania w imię prewencji ogólnej takich taksówkarzy, którzy swoim postępowaniem wpływają na negatywną opinię o tym środowisku i w sposób nieuczciwy chcą uzyskać nienależne zyski. Zdaniem organu, możliwość takiego działania stwarzają przepisy par. 41 ust. 3 oraz par. 42 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia powołanego jako podstawa prawna decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących ustaleń i wniosków:
Normatywną podstawą rozstrzygnięć zapadłych w tej sprawie jest par. 42 ust. 1 pkt 2 w związku z par. 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego /Dz.U. nr 34 poz. 234 ze zm./. Treść pierwszego z powołanych przepisów przewiduje możliwość cofnięcia osobie fizycznej zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego także w wypadkach określonych w art. 37 pkt 1 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej /Dz.U. nr 53 poz. 297/ w razie popełnienia przez nią jednego z czynów określonych w art. 30 i art. 33 tej ustawy, z tym że stosownie do par. 41 ust. 3 tego rozporządzenia zezwolenie takie może być cofnięte z terminem zaprzestania działalności nie krótszym niż sześć miesięcy. zatem powyższe przepisy o cofaniu zezwoleń odsyłają do art. 37 pkt 1 ustawy, który stanowi, iż w sprawie określonych w jej art. 30-35 - niezależnie od postępowania karnoadministracyjnego - organ wydający zezwolenie może je cofnąć na stałe lub na czas oznaczony. Natomiast art. 30 ust. 2 ustawy określa odpowiedzialność karnoadministracyjną osoby, która prowadząc transport drogowy nie stosuje się do zakazów i nakazów zawartych w rozporządzeniach wydanych na podstawie ustawy.
Wykonując upoważnienie z art. 9 ust. 3 ustawy, Ministrowie Komunikacji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska wydali cytowane rozporządzenie z dnia 31 lipca 1972 r., nakładając w par. 19 ust. 1 pkt 3 na posiadaczy zezwoleń obowiązek przestrzegania regulaminu przewozu zarobkowego i taryf odpowiednio do rodzaju transportu określonego w zezwoleniu oraz stosowania dokumentów eksploatacyjnych i przewozowych przewidzianych obowiązującymi przepisami. Uwzględniając treść delegacji zawartej w par. 32 ust. 2 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 12 października 1962 r. w sprawie regulaminu zarobkowego przewozu osób i bagażu oraz najmu pojazdów w osobowym transporcie drogowym /Dz.U. nr 56 poz. 282/, charakter przepisów regulaminowych mają także powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "szczegółowe przepisy porządkowe przy przewozie osób i bagażu taksówkami osobowymi", wprowadzone zarządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 30 czerwca 1967 r. /M.P. nr 38 poz. 187/. Wobec tego jazda z niesprawnym i niezalegalizowanym taksometrem, pobieranie zawyżonych opłat za usługi, brak ważnych dokumentów eksploatacyjnych samochodu, stanowiące niewątpliwe naruszenie postanowień regulaminu oraz szczegółowych przepisów porządkowych /par. 7 ust. 1 i 2/, oznaczają "niestosowanie się" do zawartego w par. 19 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia z 1972 r. "nakazu", czyli popełnienie czynu określonego w art. 30 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy. Ten zaś stan uzasadnia zastosowanie par. 42 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 1972 r., uprawniającego organ do cofnięcia przewoźnikowi wcześniej wydanego zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego.
Rozstrzyganie o tym należy do sfery uznania organu administracji państwowej właściwego w sprawach komunikacji, który udzielił zezwolenia /par. 41 ust. 1 rozporządzenia/, na co wskazuje użycie w par. 42 ust. 1 pkt 2 sformułowania "może być cofnięte".
Jednakże warunkiem skutecznego zastosowania powyższego przepisu i cofnięcia na jego podstawie zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego jest niewadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W szczególności właściwe organy zobowiązane są w myśl art. 7 Kpa do dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem słusznego interesu strony i interesu społecznego, a jedną z gwarancji takiego sposobu postępowania jest obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zwłaszcza zaś umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów jeszcze przed wydaniem decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie nie prowadzono postępowania przed organem I instancji przed wydaniem decyzji tego organu z dnia 27 września 1983 r. Adresat tej decyzji nie został wcześniej poinformowany o wszczęciu postępowania w jego sprawie, jak to wymaga art. 61 par. 4 Kpa, ani też nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz przygotowywanego rozstrzygnięcia, czym naruszona została zasada postępowania administracyjnego sformułowana w art. 10 par. 1 Kpa. Przyczyny takiego sposobu działania organu I instancji wynikają zapewne z dosłownego zrozumienia pisma dyrektora Wydziału Komunikacji Urzędu Województwa Wrocławskiego i Miasta Wrocławia z dnia 31 sierpnia 1983 r. nr Km. 6650/127/68/83, zawierającego polecenie wydania decyzji o cofnięciu Janowi P. zezwolenia. Praktyka wydawania poleceń przesądzających o treści decyzji przed przeprowadzeniem postępowania wyjaśniająco-dowodowego przez organ I instancji oznacza faktyczne naruszenie właściwości instancyjnej tego organu, a nadto czyni iluzorycznymi gwarancje procesowe stron w toku zbierania i rozpatrywania materiałów dowodowych i następnie przy korzystaniu ze środków odwoławczych. Organy wyższego stopnia wprawdzie są upoważnione do udzielenia pouczeń i poleceń służbowych organów podporządkowanym także w sprawach indywidualnych, ale takie pouczenia i polecenia nie mogą przesądzać o treści decyzji w konkretnej sprawie.
Biorąc pod uwagę, że w rzeczywistości nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniająco-dowodowego przed organem I instancji w tej sprawie, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś art. 7, 10 par. 1 i art. 77 par. 1 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wrocławskiego oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w S. na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa, orzekając o kosztach postępowania zgodnie z art. 208 Kpa.