Uzasadnienie
Akta sprawy administracyjnej otwiera "karta rejestracyjna poszukującego pracy" wystawiona na nazwisko Władysława F. w dniu 3 grudnia 1986 r. Według umieszczonych tam zapisów Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacji i "Transbud" odmówiły zatrudnienia go z powodu porzucenia pracy, natomiast pięcioma innymi propozycjami nie był zainteresowany. Z dalszych adnotacji wynika, że w dniu 11 grudnia wybrał 6 ofert pracy w celu bliższego poznania warunków pracy. Uzgodniono termin zgłoszenia się /18 grudnia 1986 r./, lecz wobec niedotrzymania tego ustalenia zaproszono Władysława F. na dzień 19 lub 21 stycznia 1987 r. w przypadku, gdyby pierwszy z tych terminów nie odpowiadał zaproszonemu. Po zgłoszeniu się w tym drugim terminie zaproponowano mu pracę w charakterze kierowcy w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym dla Dzieci Głuchych. Uzgodniono, że po sprawdzeniu warunków pracy Władysław F. zgłosi się po ewentualnie skierowanie w dniu 28 stycznia 1987 r. Ponieważ do owej wizyty nie doszło, przeto w dniu 12 marca 1987 r. skreślono go z rejestru osób poszukujących pracy, a pismem datowanym tego samego dnia a doręczonym dnia 14 marca 1987 r. zaproszono do Wydziału Zatrudnienia Spraw Socjalnych Urzędu Miejskiego w W. na dzień 19 lub 20 marca 1987 r. W rzeczywistości Władysław F. zgłosił się w dniu 23 marca 1987 r. i wówczas po złożeniu wyjaśnień i założeniu stosownej "Karty ewidencji" został wpisany do ewidencji osób nie pracujących i nie pobierających nauki. W karcie ewidencyjnej odnotowano, że odmówił przyjęcia skierowania do pracy w Zakładach Przemysłu Cukierniczego w S. Pismem z dnia 26 marca 1987 r. w trybie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu wobec osób uchylających się od pracy, wezwano Władysława F. do złożenia w dniu 30 marca 1987 r. wyjaśnień dotyczących przyczyn pozostawania bez pracy. W wyznaczonym terminie zgłosił się pełnomocnik /adwokat/ składając pełnomocnictwo i - jak wynika z zapisu w karcie ewidencji - oświadczając, że informacje o propozycji pracy w II Oddziale PKS przekaże swemu mocodawcy, który zgłosi się po skierowanie następnego dnia. Kolejne wezwanie do stawienia się w Wydziale wystosowano do Władysława F. w dniu 3 kwietnia 1987 r. wyznaczając mu termin złożenia wyjaśnień na dzień 8 tego miesiąca. Zamiast wyjaśnień pełnomocnik złożył w Wydziale Zatrudnienia pisemne oświadczenie podkreślając, że jego mocodawca nie otrzymał decyzji o wpisaniu do wykazu osób uchylających się od pracy, a zatem nie ma podstaw do stosowania wobec niego rygorów ustawy z dnia 26 października 1982 r. Skoro zostało złożone pełnomocnictwo, to obowiązkiem organu jest zawiadomienie pełnomocnika o wszystkich czynnościach i terminach. Sprzeczne z przepisami prawa jest także merytoryczne postępowanie organu, który uniemożliwia swobodny wybór pracy przez Władysława F. lecz próbuje zadecydować o tym wyborze. Domaga się więc udostępnienia wszystkich ofert pracy i wystawienia skierowania zgodnie z wolą zainteresowanego.
Odpowiadając na to pismo kierownik Wydziału Zatrudnienia i Spraw Socjalnych Urzędu Miejskiego przedstawia przebieg dotychczasowego postępowania podnosząc w konkluzji, że Władysław F. nie został dotąd wpisany do wykazu osób uporczywie uchylających się od pracy, co następuje w formie decyzji, lecz jedynie do ewidencji osób nie pracujących i nie pobierających nauki. Ponieważ w ostatnim świadectwie pracy Władysława F. znajduje się informacja o samowolnym porzuceniu pracy, przeto organ chcąc przyjść mu z pomocą przedstawił oferty tych zakładów, które wyrażały gotowość przyjęcia do pracy również takich kandydatów. Jednocześnie przeproszono za omyłkowe wysłanie ostatniego wezwania na adres Władysława F. zamiast jego pełnomocnika.
Wezwanie na kolejny termin, tj. 23 kwietnia 1987 r. wysłano już na adres pełnomocnika. W wyznaczonym terminie zgłosił się Władysław F. z pełnomocnikiem. Z przedstawionych 32 ofert wybrał 5 w celu zapoznania się z warunkami pracy. Natomiast nie przyjął proponowanego mu skierowania do pracy w II Oddziale PKS. Odmówił także potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wpisania do wykazu osób uporczywie uchylających się od pracy. Zawiadomienie wysłano zatem na adres pełnomocnika z jednoczesnym wezwaniem do stawienia się strony w dniu 30 kwietnia 1987 r. i złożenia oświadczenia o źródłach utrzymania. Doręczenie tego zawiadomienia nastąpiło w dniu 29 kwietnia 1987 r. Wskazując na brak należytej reakcji strony na to wezwanie organ administracji państwowej I instancji wydał w dniu 8 maja 1987 r. decyzję nr ZSS-9214/8/I-181/87 o dokonaniu wpisu Władysława F. do wykazu osób uporczywie uchylających się od pracy, przyjmując, że stan faktyczny sprawy uzasadnia takie rozstrzygnięcie stosownie do postanowień art. 7 i 8 ustawy z dnia 26 października 1982 r.
Odmawiając uwzględnienia odwołania od tej decyzji dyrektor Wydziału Zatrudnienia i Spraw Socjalnych Urzędu Wojewódzkiego w W. utrzymał ją w mocy swoim rozstrzygnięciem z dnia 12 czerwca 1987 r. nr ZS-i-0116a/4/87. Uzasadniając takie stanowisko organ odwoławczy podkreśla, że od dnia 1 stycznia 1986 r. zakłady pracy mogą zatrudniać pracowników bez skierowań wystawionych przez terenowe organy administracji państwowej. W ogólnie dostępnych pomieszczeniach Wydziału Zatrudnienia Urzędu Miejskiego w W. wyłożone są do publicznego wglądu wszystkie oferty pracy - informacje tej treści podaje także automatyczna informacja telefoniczna oraz liczne ogłoszenia prasowe. Niezależnie od tych możliwości udzielono Władysławowi F. dalej idącej pomocy uwzględniając to, że od 1982 r. nie wykonywał zawodu, a umowa o pracą w MPK została rozwiązana na skutek porzucenia pracy. Mimo licznych propozycji nie przyjął żadnej i nie podjął pracy. Co się zaś tyczy zarzucanych uchybień procesowych, to wezwanie zostało doręczone w dniu 29 kwietnia, lecz wezwany nie zgłosił się ani w dniu 30 kwietnia, ani też do dnia 8 maja 1987 r., tj. daty podjęcia decyzji pierwszoinstancyjnej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Władysława F. wnosi o uchylenie powyższej decyzji, ponieważ stanowiąca jej podstawę ustawa z dnia 26 października 1982 r. jest sprzeczna z Konstytucją PRL, Międzynarodowym Paktem Praw Człowieka i Obywatela oraz Konwencjami nr 29 i 105 Międzynarodowej Organizacji Pracy. Ponadto postępowanie przed organem I instancji toczyło się z rażącym naruszeniem przepisów prawa, ponieważ stronę i jej pełnomocnika zawiadomiono o wezwaniu na dzień 30 kwietnia 1987 r. w sposób uniemożliwiający wzięcie udziału w postępowaniu. Kierownik Wydziału Zatrudnienia odmawiał zresztą skarżącemu - aż do dnia 23 kwietnia 1987 r. - udostępnienia ofert pracy wskazując mu tylko jedno miejsce pracy.
Odpowiedź organu II instancji na skargę odwołuje się do argumentów podniesionych już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dla zwalczenia zarzutów dotyczących wadliwości samego postępowania administracyjnego - i zawiera wniosek o jej oddalenie.
Rozpatrując zarzuty skargi Władysława F. jedynie w zakresie swej kognicji wynikającej z przepisów art. 196 par. 1 Kpa, tj. kontroli zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich zgodności z prawem - Naczelny Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy doszedł do następujących ustaleń i wniosków:
Organ administracji państwowej nie może nakładać obowiązków na obywateli ani odmawiać przyznania im uprawnień, jeżeli nie uzasadni tego upoważnieniem zamieszczonym w powszechnie obowiązujących przepisach prawa a więc zawartych w aktach rangi ustawy oraz w aktach normatywnych wydanych na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tę ogólnie akceptowaną w judykaturze i nauce prawa regułę wynikającą z Konstytucji PRL /art. 8/ dla potrzeb postępowania administracyjnego powtarza także art. 6 Kpa. Punktem wyjścia w ocenie legalności każdej decyzji administracyjnej musi być zatem założenie że organ administracji państwowej lub inny organ wykonujący zlecone mu z mocy prawa zadania administracyjne /art. 1 par. 2 Kpa/ uprawniony jest do wydania decyzji w sprawie indywidualnej tylko wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie przewiduje powszechnie obowiązujący przepis prawa materialnego. Skoro organy te działają na podstawie przepisów prawa /art. 6 Kpa/, to weryfikacja prawidłowości podstaw prawnych zaskarżonych decyzji jest rzeczywiście wstępnym i kluczowym zagadnieniem objętym zakresem kontroli sądowoadministracyjnej. Zasada hierarchicznej budowy prawa oznacza, że akty prawne wyższego rzędu - z Konstytucją PRL jako ustawą zasadniczą na czele - muszą być respektowane przez akty niższego rzędu, a brak wynikającej stąd zgodności powoduje wadliwość tych ostatnich, Sąd administracyjny odmawia oczywiście uwzględnienia wadliwego przepisu rangi podustawowej jako normatywnego wzorcu przeprowadzonej przez siebie kontroli legalności decyzji. Co więcej - na mocy art. 214 Kpa, zobowiązany jest sygnalizować właściwemu organowi niezgodności przepisów wydanego przezeń aktu wykonawczego z ustawą. Uprawnienia tego nie został pozbawiony w związku z powołaniem Trybunału Konstytucyjnego. Wszystkie sądy nadal właściwe są do dokonywania ocen, czy akt normatywny niższego rzędu niż ustawa jest zgodny z ustawami i Konstytucją, a w przypadku stwierdzenia niezgodności - do odmowy jego zastosowania w rozstrzyganej sprawie /uchwała SN z dnia 9 września 1986 r. III AZP 4/86 - patrz glosy J. Trzcińskiego i A. Gwiżdża, Państwo i Prawo 1987 nr 10 str. 177-183/. Tymczasem w obecnej sprawie zarzut sprzeczności z Konstytucją wysuwa pełnomocnik skarżącego w stosunku do ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu wobec osób uchylających się od pracy /Dz.U. nr 35 poz. 229/. Tak sformułowany zarzut nie może wszakże doprowadzić do zakwestionowania przez Sąd konstytucyjności ustawy, nawet w postaci niestosowania jej przepisów w konkretnej sprawie. Konstytucja PRL ustanawia bowiem zasadę podległości sędziów ustawom, co wyklucza oczywiście możliwość uchylenia się sądów od zastosowania przepisów rangi ustawowej. Nie wyłącza natomiast dopuszczalności samego rozważania kwestii konstytucyjności ustaw, a to w celu ewentualnego wystąpienia z postanowieniem sygnalizacyjnym do Prezesa NSA /art. 10 i art. 22 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym - Dz.U. nr 22 poz. 98/. Jednakże skorzystanie z tego środka prawnego będzie uzasadnione tylko wówczas, gdy kwestia konstytucyjności przepisów ustawy stanie się przedmiotem wątpliwości składu sądzącego. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Nieskuteczny jest także zarzut skargi podnoszący sprzeczność wskazanej ustawy z dnia podpisanymi i ratyfikowanymi przez Polskę Konwencjami Nr 29 i 105 Międzynarodowej Organizacji Pracy oraz Międzynarodowymi Paktami Praw Człowieka i Obywatela - jako mającymi moc równą ustawom. W Konstytucji PRL nie ma norm określających miejsce prawa międzynarodowego w wewnętrznym porządku prawnym. Wprawdzie podpisane i ratyfikowane umowy międzynarodowe są przez Polskę przestrzegane, to jednak ich realizacja następuje poprzez prawo wewnętrzne. Chociaż judykatura nie wypowiedziała się w tej materii generalnie przyjmuje się zatem pośrednie działanie postanowień norm prawa międzynarodowego. Ratyfikacja tych norm przez Radę Państwa nie powoduje ich transformacji do prawa wewnętrznego, lecz rodzi zobowiązanie do takiej transformacji, która należy do kompetencji Sejmu /postanowienie SN z dnia 25 sierpnia 1987 r. I PRZ 8/87 - OSNCP 1987 nr 12 poz. 199/. Istniejące wyjątki /art. 1096 Kpc i 541 Kpk/ nie dotyczą jednak Paktów oraz Konwencji MOP. W praktyce nie ma więc możliwości skutecznego podnoszenia w postępowaniu prawnym, iż określony przepis prawa wewnętrznego nie obowiązuje jako sprzeczny z umową międzynarodową. Gdyby nawet doszło do powstania takiej sprzeczności pomiędzy umową a ustawą wewnętrzną, to sędziowie ze względu na podległość tym ostatnim właśnie przepisy w nich zawarte musieliby zastosować przy rozstrzyganiu sporów /odmienne propozycje "de lege ferenda" patrz K. Skubiszewski - Konstytucyjne ujęcie stosunku prawa polskiego do prawa międzynarodowego, Państwo i Prawo 1987 nr 10 str. 138-146/.
W obecnie rozpoznawanym przypadku nie zachodzi wszakże taka sprzeczność albowiem wbrew wywodom skargi ustawa z dnia 26 października 1982 r. nie wprowadza obowiązku pracy lub też instytucji pracy przymusowej. Nakłada ona natomiast obowiązek zgłoszenia się do organu administracji państwowej i złożenia temu organowi wyjaśnienia co do powodów pozostawania bez pracy bądź niepobierania nauki - na tych obywateli polskich - mężczyzn pomiędzy 18 a 45 rokiem życia, którzy co najmniej przez okres 3 miesięcy nie pozostawali w stosunku pracy lub nie pobierali nauki w szkole, a także nie byli zarejestrowani w organach zatrudnienia jako poszukujący pracy w trybie pośrednictwa pracy /art. 1/. Dalsze zaś przepisy ustawy regulują sposób postępowania zmierzający do zapewnienia realizacji tak określonego obowiązku. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 8 ust. 1 ustawy wpisanie do wykazu osób uporczywie uchylających się od pracy następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w myśl art. 9 decyzja w tym przedmiocie może być zaskarżona do sądu administracyjnego na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.
Przesłanki podjęcia powyższej decyzji wymienia przepis art. 7 ustawy stanowiący, że wpisaniu do wykazu podlega osoba, która:
- została wpisana w trybie art. 3 ust. 1 ustawy do ewidencji osób uchylających się od pracy,
- organ administracji udzielił jej wcześniej pomocy przewidzianej w art. 6 ustawy, a więc wskazał miejsce pracy bądź pomagał w podjęciu nauki, podniesieniu lub zmianie kwalifikacji albo rozpoczęciu pracy na własny rachunek,
- pomimo udzielonej pomocy uporczywie uchyla się od pracy lub nauki w szkole z przyczyn społecznie nieusprawiedliwionych,
- utrzymuje się ze źródeł nie ujawnionych lub sprzecznych z zasadami współżycia społecznego.
Łączne spełnienie tych przesłanek zobowiązuje organ do podjęcia decyzji o wpisaniu do wykazu, na co wskazuje użycie w dyspozycji omawianego przepisu określenia "podlega wpisaniu". Ograniczoną możliwość działania w sferze "uznania administracyjnego" pozostawia organom orzekającym w tych sprawach jedynie przepis art. 8 ust. 4 pozwalający na zawieszenie postępowania o wpisanie do "wykazu" na czas nie dłuższy niż 3 miesiące jeżeli istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia, że osoba, której postępowanie dotyczy podejmie pracę lub naukę a jej zachowanie nie ma demoralizującego wpływu na środowisko.
Konstrukcja przepisu art. 7 wyklucza natomiast wydanie decyzji o wpisaniu do "wykazu" jeżeli w postępowaniu administracyjnym stwierdzono brak chociażby jednej z wymienionych przesłanek takiej decyzji. Ustalenie istnienia dwóch pierwszych - a mianowicie wpisania do "ewidencji" oraz wcześniejszego udzielenia pomocy w myśl art. 6 ustawy - zasadniczo nie nastręcza większych trudności albowiem umożliwia posługiwanie się zobiektywizowanymi kryteriami. Natomiast stwierdzenie występowania dwóch kolejnych przesłanek uzależnione jest od wcześniejszego nadania znaczenia użytym przy ich formułowaniu "pojęciom nieostrym" oraz od oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego w świetle tych pojęć. Uchylanie się od pracy musi być bowiem "uporczywe" a jednocześnie wynikać z przyczyn "społecznie nieusprawiedliwionych", środki zaś utrzymania takiej osoby pochodzić ze źródeł nie ujawnionych lub "sprzecznych z zasadami współżycia społecznego".
Nadanie znaczenia tym pojęciom w warunkach określonej sprawy i ustalenie, czy jej stan faktyczny odpowiada nadanemu znaczeniu pozostawia ustawodawca ocenie organów wydających decyzje o wpisaniu do wykazu. Z natury "pojęć nieostrych" - nie dających się zatem określić przy pomocy kryteriów prawnie zdefiniowanych - wynika konieczność odwołania się do założeń aksjologicznych systemu prawnego, prawidłowości społecznych i gospodarczych, zasad słuszności czy doświadczenia życiowego.
Ponieważ wpisanie do ewidencji osób uchylających się od pracy jest jedną z przesłanek wydania decyzji w omawianym przedmiocie, to kontrolując ich legalność sąd administracyjny nie może ograniczyć się do stwierdzenia samego faktu wpisania do "ewidencji", lecz jest także uprawniony do zweryfikowania prawidłowości tego wpisu w świetle warunków dopuszczalności tej czynności określonych w art. 1 ustawy. Do ewidencji wpisuje się osoby objęte zakresem obowiązywania ustawy, które na mocy powyższego przepisu obciąża powinność zgłoszenia się do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego właściwego ze względu na miejsce pobytu i złożenia temu organowi wyjaśnień co do powodów pozostawania bez pracy bądź nie pobierania nauki. Przepis art. 2 wymienia natomiast kategorie osób, nie podlegających powyższemu obowiązkowi pomimo, że odpowiadają kryterium z art.
- Jeżeli więc wedle ustaleń poczynionych w postępowaniu wyjaśniającym skarżący był obywatelem polskim, ukończył 33 rok życia, nie pozostawał w stosunku pracy, nie pobierał nauki i nie był już zarejestrowany jako poszukujący pracy, a jednocześnie nie należał do żadnej z kategorii osób wymienionych w art. 2 - to organ zatrudnienia mógł go w dniu 23 marca 1987 r. wpisać do ewidencji osób uchylających się od pracy.
Spośród wszystkich tych okoliczności faktycznych bliższego wyjaśnienia wymagała tylko kwestia zasadności skreślenia z rejestru osób poszukujących pracy. Zgodnie z par. 17 ust. 1 instrukcji w sprawie szczegółowych zasad realizacji przez wydziały zatrudnienia i spraw socjalnych zadań w zakresie pośrednictwa pracy stanowiącej załącznik do zarządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 17 lipca 1984 r. w sprawie pośrednictwa pracy /Dz.Urz. MPSS nr 7 poz. 31/ organy zatrudnienia rejestrują na oddzielnej karcie rejestracyjnej każdą osobę poszukującą pracy. Władysława F. zarejestrowano na takiej karcie w dniu 3 grudnia 1986 r., jednak w dniu 12 marca 1987 r. skreślono z rejestru osób poszukujących pracy, powołując jako podstawę prawną działania par. 22 ust. 1 pkt 2 cyt. instrukcji, według którego kartę rejestracyjną wycofuje się z ewidencji i przenosi do kartoteki archiwalnej w przypadkach, gdy kandydat nie zgłosił się w sprawie pracy przez okres 1 miesiąca. W świetle materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej skarżący nie zgłosił się w wydziale zatrudnienia od dnia 21 stycznia 1987 r. kiedy to zaproponowano mu pracę na stanowisku kierowcy w Ośrodku Szkoleniowo-Wychowawczym Dzieci Głuchych, do dnia 12 marca 1987 r., w którym to dniu postanowiono o wycofaniu karty rejestracyjnej. Skreślenie z rejestru osób poszukujących pracy odpowiadało więc prawnym warunkom takiej czynności, a w konsekwencji nie można też zakwestionować prawidłowości wpisania skarżącego do ewidencji, o której mowa w art. 3 ustawy. W sprawie administracyjnej o wpisanie go do wykazu osób uporczywie uchylających się od pracy zaistniała zatem pierwsza - spośród wyróżnionych w art. 7 ustawy - przesłanka podjęcia decyzji w tym przedmiocie.
W czasie dzielącym wpisanie skarżącego do ewidencji /23 marca 1987 r./ od podjęcia w niniejszej sprawie decyzji pierwszoinstancyjnej /8 maja 1987 r./ organ ją wydający wskazał skarżącemu 7 miejsc pracy, udzielając mu w ten sposób pomocy przewidzianej w art. 6 ustawy. Wywody pełnomocnika skarżącego o utrudnieniu jego klientowi dostępu do wszystkich ofert pracy dla kierowców nie mogą w żadnej mierze zmienić powyższej oceny. Po pierwsze - organizacja przedstawiania informacji o wolnych miejscach pracy umożliwia powszechny do niej dostęp i poszukujący pracy nie powinien oczekiwać, że wszystkie te informacje będą mu przedstawione w gabinecie kierownika wydziału zatrudnienia, podczas każdorazowego tam pobytu. W każdy miesiącu 1987 r. do Wydziału Zatrudnienia Urzędu Miejskiego w W. wpływało ok. 135 propozycji pracy dla kierowców. I w każdym też miesiącu ok. 100 poszukujących pracę kierowców podejmuje zatrudnienie korzystając z owych ofert. Po drugie zaś, stosownie do postanowienia art. 6 ustawy osobie wpisanej do ewidencji "organ administracji wskazuje miejsce pracy". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taki sposób postępowania zgodny był nie tylko z literalnym brzmieniem przepisu, ale również interesem skarżącego, skoro fakt rozwiązania stosunku pracy z ostatnim pracodawcą w trybie art. 52 kodeksu pracy wymagał właśnie wskazania mu takich zakładów pracy, które wyrażały gotowość zatrudnienia bez względu na treść świadectwa pracy kandydata. W świetle ocenionych materiałów dowodowych sprawy administracyjnej organ I instancji wykonał należące do niego czynności zmierzające do udzielenia pomocy w znalezieniu miejsca pracy, a więc do konkretyzacji "konstytucyjnego prawa do pracy".
Konsekwencją odrzucenia przez osobę wpisaną do ewidencji osób uchylających się od pracy wskazywanych jej propozycji pracy jest wszczęcie postępowania o wpisanie takiej osoby do wykazu osób uporczywie uchylających się od pracy. Przedmiotem tego postępowania jest w szczególności ustalenie, czy w sprawie występują dwie dalsze ustawowe przesłanki wpisane do wykazu a mianowicie, czy osoba której postępowanie dotyczy "uporczywie uchyla się od pracy" i to "z przyczyn społecznie nieusprawiedliwionych" oraz czy utrzymuje się ze źródeł nie ujawnionych lub sprzecznych z zasadami współżycia społecznego. Postępowanie toczy się oczywiście według reguł ustanowionych w kodeksie postępowania administracyjnego, także tych przyznających stronom gwarancje procesowe. Jako uchybienie proceduralne uniemożliwiające stronie udział w postępowaniu pełnomocnik skarżącego traktuje takie zawiadomienie o czynnościach, które dotarło do niego dopiero w przeddzień wyznaczonego terminu. Przesłane pełnomocnikowi pismo z dnia 24 kwietnia 1987 r. zawierało w swej treści zawiadomienie o wszczęciu postępowania o wpisanie do "wykazu" oraz wezwanie do złożenia w dniu 30 kwietnia 1987 r. w godz. 10-12 oświadczenia o źródłach utrzymania. Nie było to więc wezwanie na rozprawę administracyjną, które powinno nastąpić "przynajmniej na 7 dni przed rozprawą" /art. 92 Kpa/. Jednakże wzywając stronę do wyjaśnienia organ "obowiązany jest dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe" /art. 50 par. 2 Kpa/. Oceniając skutki doręczenia zawiadomienia o obowiązku złożenia wyjaśnień dopiero w przeddzień wyznaczonego terminu wypada przede wszystkim zauważyć to, że w świetle art. 8 ust. 2 ustawy kluczowym elementem, istotnym celem postępowania o wpisanie do "wykazu" jest ustalenie źródeł utrzymania oraz warunków życia osoby, której postępowanie dotyczy. Najlepszym sposobem pełnego i dokładnego ustalenia tych okoliczności jest wyjaśnienie ich przy udziale samej strony. Nie stawienie się jej na wezwanie nie zwalnia jednak właściwego organu od wyjaśnienia owych okoliczności mających rozstrzygające znaczenie dla oceny istnienia przesłanek uzasadniających podjęcie decyzji. W przypadku uchylania się strony postępowania od złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie na organie ciąży obowiązek poczynienia koniecznych ustaleń przy pomocy innych środków dowodowych.
Tymczasem organ I instancji nie wywiązał się z tak określonego obowiązku poprzestając na stwierdzeniu, że jeżeli mimo prawidłowego doręczenia wezwania Władysław F. "nie złożył żądanego oświadczenia, ani też nie przesłał żadnych wyjaśnień w tym względzie", to decyzja o wpisaniu do wykazu znajduje oparcie w przepisach art. 7 i 8 ustawy. Również organ odwoławczy nie przywołuje żadnych ustaleń co do źródeł utrzymania oraz warunków życia skarżącego - jak tego wymaga przepis art. 8 ust. 2 ustawy. Stanowisko organów zdaje się wypływać z ich przekonania, iż dostateczną podstawą wpisania do wykazu jest sam fakt uporczywego uchylania się od pracy. Takie zaś przekonanie stanowi zapewne rezultat przyjęcia założenia o istnieniu w naszym porządku prawnym obowiązku pracy spoczywającym na obywatelach PRL. Założenie tej treści jest jednak fałszywe a prowadząc do błędnej wykładni przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. powoduje też uboczny skutek w postaci nie przywiązywania należytej wagi do przepisów proceduralnych obowiązujących w toku stosowania jej przepisów.
Jak wcześniej już wspomniano konstytucyjność przepisów ustawy nie budzi wątpliwości składu sądzącego, który podziela także pogląd według którego Konstytucja PRL nie wprowadza obowiązku pracy jako prawnego obowiązku obywatelskiego. Zgodnie z zapatrywaniami nauki prawa tekst Konstytucji zawiera postanowienie o charakterze normatywno-prawnym umożliwiające nałożenie na obywateli konkretnych powinności, jak też postanowienia nie będące normami prawnymi, lecz deklaracjami politycznymi lub moralnymi nakazami. W rozdziale 2 normującym zasady ustroju społeczno-gospodarczego ustawodawca konstytucyjny zamieścił przepis art. 19, w którym proklamował pracę jako prawo, obowiązek i sprawę honoru każdego obywatela. Miejsce tego przepisu, jego konstrukcja oraz powiązanie w treści "obowiązek" ze "sprawą honoru" nakazuje traktować ów obowiązek jako zasadę ideologiczną i powinność natury moralno-politycznej. Natomiast postanowienia konstytucyjne dotyczące praw i obowiązków obywatelskich o charakterze prawnym a więc podlegającym konkretyzacji w trybie ustawodawstwa zwykłego zostały zawarte w rozdziale 8 ustawy zasadniczej. Nie ma w nim żadnych postanowień wprowadzających obowiązek pracy, art. 68 mówi zaś jedynie o prawie do pracy, które w świetle poglądów doktryny oznacza, że obywatele PRL mają "prawo do decydowania o tym, czy pracę podjąć, czy też nie" /patrz Roman Wieruszewski - Podstawowe obowiązki obywateli PRL, Ossolineum 1984, str. 123/. W tej sytuacji wprowadzenie w drodze ustawowej obowiązku pracy byłoby sprzeczne z Konstytucją PRL oraz międzynarodowymi zobowiązaniami Polski wynikającymi z ratyfikowanych konwencji MOP Nr 29 i 105 o zakazie pracy przymusowej i obowiązkowej oraz postanowień art. 8 pkt 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych /Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167 - załącznik/. Pozostawałoby także w rażącej niezgodzie ze wspólnym cywilizowanym narodom dorobkiem w dziedzinie rozwijania praw człowieka. Ustawodawca zwykły zdaje się podzielać te zapatrywania, skoro w art. 29 ust. 1 dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym /Dz.U. nr 29 poz. 154/ przewidywał - zapewne jako odstępstwo od "normalnego" stanu praw i obowiązków obywatelskich - możliwość wprowadzenia w drodze rozporządzenia Rady Ministrów "powszechnego obowiązku wykonywania pracy przez mężczyzn (...)".
Ze względu na powinność wykładania ustaw w zgodzie z Konstytucją nie można więc utrzymywać jakoby ustawa z dnia 26 października 1982 r. nakładała - chociażby pośrednio - obowiązek pracy na obywateli PRL lub wprowadzała instytucję pracy przymusowej. Jak wcześniej zaznaczono obciąża ona niektóre kategorie osób nie pozostających w stosunku pracy administracyjnym jedynie obowiązkiem złożenia wyjaśnień co do powodów pozostawania bez pracy bądź niepobierania nauki. Rzeczywistą intencją ustawodawcy, dającą się odczytać zwłaszcza z treści art. 8 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy, było ograniczenie możliwości utrzymywania się takich osób ze źródeł sprzecznych z prawami lub zasadami współżycia społecznego albo źródeł nie ujawnionych. Celem ustawodawcy było zatem przeciwdziałanie zjawisku "pasożytnictwa społecznego", nie zaś wprowadzenie obowiązku pracy.
Takie rozumienie istoty regulacji ustawowej determinuje również kierunek interpretacji poszczególnych przepisów ustawy. W szczególności zaś wykładając znaczenie zwrotów nieostrych użytych przy formułowaniu przesłanek wpisania do wykazu osób uporczywie uchylających się od pracy nie powinno się zakładać istnienia prawnego obowiązku pracy. Z dużą ostrożnością należy też posługiwać się pojęciem obowiązku pracy jako kategorią etyczną istotną z punktu widzenia ideologii socjalistycznej. Pluralizm światopoglądowy społeczeństwa polskiego jest bowiem faktem o historycznej doniosłości a chociaż rola pracy jako moralnego imperatywu w życiu jednostki znajduje swój wyraz w obu wielkich systemach światopoglądowych, to przecież nie mogą z tego płynąć niekorzystne konsekwencje dla sfery praw i wolności obywatelskich. Przy nadawaniu znaczenia takim pojęciom jak "uporczywe uchylanie się od pracy z przyczyn społecznie nieusprawiedliwionych" lub utrzymywanie się ze źródeł "sprzecznych z zasadami współżycia społecznego" nie powinno się też nawiązywać do zasady "kto nie pracuje, ten nie je", którą wyartykułowano w innym czasie historycznym, innym kręgu kulturowym i dla przebrzmiałych już potrzeb walki politycznej. Wprawdzie niektóre grupy społeczne są nadal nosicielami takiego uproszczonego ujęcia moralnego nakazu pracy, jednak z uwagi na swój oczywisty anachronizm nie może on stanowić dyrektywy postępowania dla organów stosujących prawo.
Fundamentalne znaczenie wolności jednostki dla pomyślnego rozwoju społeczeństwa nakazuje przeciwstawiać się wszelkim próbom wyinterpretowania obowiązku pracy z tekstu konstytucji lub ustaw zwykłych, a powrót do źródeł ideologii socjalistycznej nadaje szczególną rangę przyszłościowej wówczas wizji "Manifestu Komunistycznego", według którego "swobodny rozwój każdego jest warunkiem swobodnego rozwoju wszystkich" /K. Marks, F. Engels: Dzieła wybrane, t. I, Warszawa 1949, str. 45/. Ta właśnie teza zdaje się być mottem obecnej ewolucji ideologicznej kierującej się ku socjalistycznemu personalizmowi, uznającą jednostkę ludzką za centralną wartość systemu.
Uwzględniając zatem wyżej powiedziane, nie sposób zgodzić się z taką wykładnią przesłanek wyróżnionych w art. 7 ustawy, według której każde uporczywe uchylanie się - przez mężczyznę objętego zakresu stosowania ustawy - od podjęcia pracy może być niejako automatycznie uznane za "społecznie nieusprawiedliwione", natomiast czerpanie środków utrzymania przez taką osobę z innych źródeł niż zarobki z własnej pracy najemnej, twórczej lub prowadzonej na własny rachunek - za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Z tego też powodu pozbawiona siły przekonywania jest argumentacja szukająca możliwości konwalidacji proceduralnych uchybień decyzji w fakcie nie podejmowania pracy przez Władysława F. w okresie następującym po podjęciu owych decyzji. Skoro nie istnieje prawny obowiązek pracy, a instrumentalnym celem przepisów ustawy jest zapobieganie zjawisku "pasożytnictwa społecznego", to przesłanką ostatecznie rozstrzygającą o dopuszczalności wpisania do wykazu może być tylko czerpanie środków utrzymania ze źródeł bezprawnych, nie ujawnionych lub nagannych z punktu widzenia wartości powszechnie akceptowanych w społeczeństwie. Utrzymywanie się ze środków dostarczanych przez członków rodziny, także żonę - nie zawsze odpowiadać będzie pojęciu źródeł sprzecznych z zasadami współżycia społecznego albowiem prawomocność takiej oceny zależna jest od konkretnych okoliczności związanych ze stosunkami rodzinnymi i życiowymi. Już chociażby z konstytucyjnej zasady równouprawnienia kobiet /art. 78 Konstytucji/ wynika możliwość takiego ustanowienia stosunków rodzinnych, w których to żona dostarcza rodzinie środków utrzymania, mąż zaś znajduje satysfakcję życiową w prowadzeniu domu i wychowywaniu dzieci. Niekiedy układ taki wymuszony jest powszechnie znanym ilościowym i jakościowym niedorozwojem świadczeń w zakresie opieki nad dzieckiem.
W dotychczasowym orzecznictwie NSA zostało już wypowiedziane zapatrywanie, iż przed wyjaśnieniem okoliczności związanych ze sposobem i zakresem współdziałania małżonków w celu zaspokojenia potrzeb rodziny, pozostawanie mężczyzny na utrzymaniu żony nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że utrzymuje się on ze źródeł sprzecznych z zasadami współżycia społecznego w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. /wyrok z dnia 11 września 1985 r. SA/Gd 712/85/. Pogląd ten zachowuje swoją aktualność także w okolicznościach tej sprawy.
Tymczasem organy w niej orzekające kierując się zapewne błędną wykładnią przepisów prawa materialnego zbagatelizowały ciążący na nich obowiązek ustalenia źródeł utrzymania oraz warunków życia Władysława F., a w konsekwencji nie wykazały w motywach swych decyzji istnienia dwóch bezwzględnie koniecznych przesłanek rozstrzygnięcia, a mianowicie uporczywego uchylania się od pracy z przyczyn społecznie nieusprawiedliwionych oraz utrzymywania się ze źródeł nie ujawnionych lub sprzecznych z zasadami współżycia społecznego. Wypada zresztą podkreślić, że właściwe postępowanie o wpisanie do wykazu prowadzone przez organ I instancji trwało tylko ok. 2 tygodni /od dnia 24 kwietnia 1987 r. - daty "zawiadomienia o wszczęciu postępowania" do dnia 8 maja 1987 r. - daty wydania decyzji/, a w tym czasie poza bezskutecznym wezwaniem Władysława F. do złożenia oświadczenia o źródłach utrzymania nie podjęto żadnych czynności dowodowo-wyjaśniających zmierzających do poczynienia ustaleń wymaganych przepisem art. 8 ust. 2 ustawy. Na skutek uchybień polegających na niepełnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych zapadłe rozstrzygnięcia nie znajdują też oparcia w przepisach prawa materialnego albowiem brak koniecznych ustaleń nie pozwala na należytą interpretację ustawowych przesłanek wpisania do "wykazu" na tle okoliczności konkretnej sprawy.
Na marginesie tej sprawy wypada - także dla usprawiedliwienia organów orzekających - zauważyć, że wieloznaczność zwrotów nieostrych użytych w opisie przesłanek rozstrzygania, cel regulacji niełatwy do odczytania ze względu na stylizację ulegającą koniunkturalnym potrzebom propagandowym a także skomplikowana, pracochłonna i często nieadekwatna do osiąganych rezultatów procedura stwarzają rzeczywiste trudności organom stosującym przepisy ustawy - co dostrzega także opinia publiczna, zwłaszcza reprezentująca środowisko prawnicze.
Wskazane uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonych decyzji obu instancji na podstawie art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 1 i 3 Kpa. Uwzględniając skargę należało zarazem zasądzić na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego /art. 208 Kpa/.