Uzasadnienie
Działając jako organ nadzoru, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej Wojewoda (...) zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwałę nr XXI/127/92 Rady Miejskiej w K. z dnia 18 grudnia 1992 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych, członków komisji spoza Rady i innych osób, którym Rada przyznała diety, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej diet dla przewodniczącego Zarządu Gminy, skarbnika, sekretarza i protokolanta.
Zaskarżona uchwała, powołująca się w podstawie prawnej na art. 25 ust. 4 i 5 ustawy samorządowej oraz par. 12 ust. 1 pkt 1 statutu Gminy, zawiera między innymi pkt 3 o następującym brzmieniu: "Ustalić dla przewodniczącego Zarządu dietę w wysokości 250 tys. zł /dwieście pięćdziesiąt tysięcy zł/ za prowadzenie posiedzenia, dla członków Zarządu, skarbnika, sekretarza i protokolanta, uczestniczących w posiedzeniu Zarządu, dietę w wysokości 200 tys. zł /dwieście tysięcy złotych/".
Zdaniem Wojewody, przyznanie diet burmistrzowi, sekretarzowi, skarbnikowi i protokolantowi, którzy są pracownikami samorządowymi i pobierają wynagrodzenie za wykonywane czynności, narusza art. 25 ust. 4 i 5 ustawy samorządowej, a zatem prawnie nieuzasadnione jest przyznanie im dodatkowo diet za udział w posiedzeniach zarządu. Regulacje statutowe i regulaminowe nie mogą odbiegać w swej treści od obowiązujących przepisów prawa.
Odpowiadając na powyższą skargę, Burmistrz Miasta K. utrzymuje, że Rada ustaliła diety przysługujące pracownikom samorządowym nie na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy samorządowej, lecz par. 12 ust. 1 pkt 1 statutu Gminy, a w szczególności załączników do statutu, to jest regulaminu Rady Miejskiej i regulaminu pracy Zarządu Gminy, w których przewidziano samą zasadę wypłacania pracownikom samorządowym diet za udział w posiedzeniach Zarządu. Zaskarżona uchwała jest jedynie konsekwencją wcześniejszych regulacji. Naruszenie art. 25 ust. 4 ustawy samorządowej nastąpiłoby w razie zwężenia kręgu osób uprawnionych do diet. Natomiast regulacje statutowe mogą przyznawać diety również osobom, które nie są do nich uprawnione mocą ustawy. Za przyznaniem takich diet przemawia fakt długotrwałości posiedzeń Zarządu, które przeciągają się do godzin wieczornych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym na zasadach określonych przez ustawy /"w ramach ustaw"/, a więc wszelkie akty prawne i czynności podejmowane przez organy gminy powinny być zgodne z ustawami, ponieważ organy te działają w ramach powszechnie obowiązującego porządku prawnego /art. 71 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r./. Środki budżetu gminy nie stanowią własności rady gminy, którą może ona dowolnie dysponować, lecz środkami publicznymi. Samodzielność zatem organów gminy w gospodarowaniu środkami budżetowymi napotyka ustawowe ograniczenia i podlega kontroli nie tylko społecznej, ale także instytucjonalnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiedziano już zapatrywanie, że zakres przywilejów przysługujących radnym i członkom komisji rady nie będącym radnymi z tytułu pełnienia funkcji jest określony wolą ustawodawcy i nie zależy od uznania rady ani wyborców /wyrok z dnia 20 listopada 1990 r. II SA 747/90, ONSA 1990 Nr 4 poz. 9/. Przywileje te nie należą do materii statutowej lub regulaminowej, ale są wyczerpująco uregulowane w art. 25 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. W myśl ust. 4 i 5 tego artykułu radnemu oraz członkowi komisji spoza rady przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych - na zasadach określonych przez radę gminy. Z takiego uregulowania wynika z jednej strony uprawnienie podmiotowe radnych i członków komisji do otrzymywania diet i zwrotu kosztów podróży, ale z drugiej strony - także ustawowe ograniczenie rady gminy, która "ustalając zasady" przyznawania diet nie może rozszerzać kręgu osób uprawnionych do ich otrzymania.
Osoby wymienione w zaskarżonej części uchwały Rady Miejskiej w K., to jest przewodniczący Zarządu, skarbnik, sekretarz i protokolant, są pracownikami samorządowymi. Zagadnienia wynagradzania pracowników samorządowych zostały uregulowane w ustawie z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ i w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych /Dz.U. nr 48 poz. 283 ze zm./. Stosownie do art. 20 ust. 2 powyższej ustawy uprawnienie do określania zasad wynagradzania pracowników samorządowych zastrzeżone zostało do kompetencji Rady Ministrów, a nie organów gminy. Dlatego rada gminy w drodze uregulowań statutowych nie może ustanawiać szczegółowych zasad wynagradzania pracowników samorządowych, a w szczególności ustalać dodatkowych składników ich wynagrodzenia.
Podstawy prawnej do ustalenia diet za udział w posiedzeniach zarządu gminy pracowników samorządowych wymienionych w zaskarżonej części uchwały nie można też wyprowadzić z treści przepisów ustawy samorządowej ani ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy samorządowej przewodniczącym zarządu gminy jest zawsze wójt lub burmistrz, który obowiązki przewodniczącego zarządu - jako nierozerwalnie związane ze stosunkiem pracy na podstawie wyboru na funkcję wójta lub burmistrza - powinien wykonywać bez odrębnego wynagrodzenia. Również sekretarz i skarbnik gminy z mocy samej ustawy mają uczestniczyć w pracach zarządu, tyle że bez prawa głosowania /art. 34 ustawy samorządowej/. Uczestnictwo w pracach zarządu gminy zatem jest koniecznym składnikiem zakresu obowiązków osób zajmujących te stanowiska.
W myśl art. 24 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy o pracownikach samorządowych do czasu pracy pracownika samorządowego mianowanego stosuje się odpowiednio przepisy art. 29 ust. 2 i 3 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, według których urzędnik może być zatrudniony poza normalnymi godzinami pracy, jeżeli wymagają tego potrzeby urzędu, a za taką pracę przysługuje mu, według wyboru, wynagrodzenie lub wolny czas. Spośród osób objętych zaskarżoną częścią uchwały z takiej regulacji może korzystać jedynie protokolant, jeżeli jest pracownikiem samorządowym mianowanym. Natomiast sekretarz gminy i skarbnik gminy są pracownikami samorządowymi zatrudnionymi w ramach stosunku pracy na podstawie powołania /art. 2 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych/ i już z tego tylko powodu muszą być zakwalifikowani do kategorii pracowników "zajmujących kierownicze i inne samodzielne stanowiska pracy", którzy mogą być zatrudnieni w razie konieczności poza normalnymi godzinami pracy bez prawa do oddzielnego wynagrodzenia /art. 135 par. 1 kodeksu pracy/. Wydaje się zresztą, że ze względu na wspomnianą wcześniej ustawową powinność uczestniczenia w posiedzeniach zarządu udział w nich odbywa się zawsze "w normalnym czasie pracy" tych osób.
To, co dotychczas powiedziano, nakazuje zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody (...), że rada gminy, działając na podstawie art. 24 ust. 4 i 5 ustawy samorządowej lub postanowień statutu gminy, nie może ustanawiać uprawnienia pracowników samorządowych, zwłaszcza zaś burmistrza oraz sekretarza i skarbnika gminy, do otrzymywania diet za udział w posiedzeniach zarządu gminy.
W tym stanie rzeczy Sąd na zasadzie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 216 a par. 1 Kpa oraz art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej stwierdził nieważność pkt 3 uchwały nr XXI/127/92 Rady Miejskiej w K. z dnia 18 grudnia 1992 r. Stanowiące jedną z powołanych podstaw tej uchwały /oprócz art. 25 ust. 4 i 5 ustawy samorządowej/ postanowienie uchwały nr XII/77/91 Rady Miejskiej w K. z dnia 30 września 1991 r. w sprawie zmiany w regulaminie Rady Miejskiej nie może być zakwestionowane przez Sąd w drodze stosownego orzeczenia tylko z powodu braku skargi uprawnionego podmiotu.