Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Miasta Z. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w J. Nr 18/91 z dnia 27 maja 1991 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 133/91 Rady Miejskiej w Z. z dnia 7 maja 1991 r. o wyborze burmistrza. Według wywodów skargi w głosowaniu wzięło udział 25 radnych /na ogólną ich liczbę - 28/. 13 radnych głosowało za wyborem Stanisława B., 12 za wyborem Wiesława K. Przepis art. 28 ust. 3 ustawy samorządowej wymaga wyboru burmistrza bezwzględną większością głosów, którego to pojęcia nie definiują przepisy ustawy. W regulaminie Rady /par. 22 ust. 2/ nieprecyzyjnie przyjęto, że bezwzględna większość to 50 procent + 1 obecnych na sali radnych. Jednakże taka wykładnia nie odpowiada szczególnej sytuacji powstałej w czasie głosowania w dniu 7 maja 1991 r.
Skarga odwołuje się w tym miejscu do precedensu, jaki miał miejsce podczas wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej w dniu 16 lipca 1989 r. Zdaniem strony skarżącej o interpretacji art. 28 ust. 3 powinna decydować wola radnych, których bezwzględna większość opowiedziała się za wyborem Stanisława B., a wolę tę potwierdzili w kolejnym głosowaniu /dnia 18 maja 1991 r./, kiedy to za potwierdzeniem ważności wyboru głosowało 13 radnych, a "przeciw" było 10 głosów. Dlatego ingerencja nadzorcza Wojewody w J. była bezprawna.
Odpowiadając na skargę Wojewoda uważa jej zarzuty za bezzasadne, albowiem art. 28 ust. 3 ustawy samorządowej ustanawia wymóg wyboru burmistrza "bezwzględną większością głosów", a par. 22 ust. 2 regulaminu obrad Rady w brzmieniu obowiązującym w czasie wyboru wyjaśniał, że pojęcie to oznacza "50 procent + 1 głos obecnych na sali radnych". A zatem podjęta uchwała o wyborze burmistrza byłaby zgodna z prawem wówczas, gdyby liczba głosujących ",za" była "większa niż połowa, tj. 50 procent + 1 głos".
Do Sądu wpłynęło także pismo podpisane przez dwunastu radnych /większość podpisów nieczytelnych/, którzy informują o złożeniu w dniu 8 maja 1991 r. Wojewodzie w J. swego "votum separatum" dotyczącego przebiegu wyborów. Poza naruszeniem wymogu bezwzględnej większości głosów nastąpiły dalsze uchybienia regulaminowe, a mianowicie wybór zastępcy burmistrza w głosowaniu jawnym, brak przedwyborczych ustaleń o sposobie głosowania, oddawania kart głosowania do urny bez odczytywania listy obecności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Oceniając procesowe znaczenie powyższego pisma należy zauważyć, że poszczególni radni lub ich grupa nie są i nie mogą być stronami w postępowaniu toczącym się przed NSA na skutek skargi gminy wniesionej na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ przeciwko rozstrzygnięciu organu nadzorczego. Swoistość tego postępowania dotyczącego przecież tylko oceny legalności nadzorczej ingerencji w uchwałodawczą działalność organów gminy nie pozwala na "odpowiednie" stosowanie art. 202 par. 2 Kpa /w związku z art. 98 ust. 4 ustawy samorządowej/. Z tego względu stronami takiego postępowania sądowego /również ze skargi wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1/ są jedynie: gmina oraz organ nadzoru.
Niezależnie jednak od charakteru prawnego pisma złożonego przez grupę radnych zarzuty w nim podniesione nie mogą doprowadzić do objęcia weryfikacją przez sąd administracyjny elementów procedury wyborczej innych niż te, które stały się przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w J. Wprawdzie sąd administracyjny - po zbadaniu formalnych przesłanek dopuszczalności samej skargi oraz spełnieniu ustawowych warunków podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego /art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1/ - w istocie rzeczy rozpoznaje spór pomiędzy gminą a organem nadzoru co do legalności zakwestionowanej w trybie nadzoru uchwały organu nadzoru - to jednak ocena tej kwestii może być przeprowadzona tylko w takim zakresie, w jakim było to przedmiotem ingerencji nadzorczej. Zasadniczym celem skargi wnoszonej na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy samorządowej jest bowiem zapewnienie ochrony sądowej samodzielności uchwałodawczej gminy /art. 2 ust. 3/ przed nadmierną i bezprawną ingerencją organów nadzoru, a nie wykorzystywania postępowania wszczętego taką skargą do dodatkowego ingerowania ze strony sądu administracyjnego.
Wojewoda w J. uzasadnia swoje rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie wyboru burmistrza Miasta Z. jej sprzecznością z art. 28 ust. 3 ustawy samorządowej oraz par. 22 ust. 2 wewnętrznego regulaminu Rady Miejskiej. Charakter prawny tego regulaminu jest niejasny, skoro ustawa samorządowa nie przewiduje tego rodzaju aktów normatywnych, lecz "organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i jej organów" odsyła do uregulowania w statucie gminy /art. 22/. Tymczasem przedmiotowy "regulamin" wydany został "na podstawie par. 64 statutu Gminy Z." Bez względu na walor normatywny postanowień "Regulaminu", nie powinno budzić wątpliwości to, iż nie mogą one modyfikować /łagodzić lub zaostrzać/ wymogów, jakimi ustawodawca krępuje tryb przeprowadzenia wyborów organów gminy. Dlatego też wystarczającym wzorcem kontroli legalności uchwały o wyborze burmistrza są przepisy art. 28 ustawy samorządowej, a zwłaszcza unormowanie zawarte w ust. 3, według którego "rada wybiera wójta lub burmistrza w oddzielnym, tajnym głosowaniu, bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej 2/3 ustawowego składu rady".
W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy Miastem Z. a Wojewodą w J., działającym jako organ nadzoru, sprowadza się jedynie do oceny spełnienia wymogu wyboru burmistrza "bezwzględną większością głosów", co oznacza konieczność ustalenia znaczenia owego pojęcia w drodze zabiegów interpretacyjnych. Jednakże postępując na tej drodze należy posługiwać się możliwie najprostszymi metodami dając pierwszeństwo dyrektywom wykładni językowej, a także dążyć do takich rezultatów, które pozwolą ustalonym znaczeniem pojęcia obejmować jak najwięcej przewidywanych przypadków stosowania przepisu. Uwzględniając takie granice procesu wykładni skład sądzący przychyla się do zapatrywania, według którego warunek "bezwzględnej większości głosów" będzie zachowany, gdy na kandydata lub za wnioskiem padnie więcej niż połowa wszystkich ważnych głosów oddanych w głosowaniu. W takim ujęciu "bezwzględną większością głosów" jest pierwsza liczba naturalna przewyższająca połowę ważnie oddanych głosów. Jeżeli zatem w głosowaniu na burmistrza Miasta Z. ważnie głosowało 25 radnych, to najbliższą liczbą naturalną po połowie oddanych głosów /12 1/2/ jest właśnie liczba 13, która ponad wszelką wątpliwość i bez potrzeby subtelnych, teoretycznych rozważań musi być traktowana jako "bezwzględnie większa" od liczby wszystkich pozostałych oddanych ważnie głosów. "Bezwzględna większość głosów" ma więc miejsce wówczas, gdy za kandydatem lub wnioskiem oddana została liczba głosów co najmniej o jeden większa od sumy pozostałych, ważnie oddanych głosów /"przeciw" i "wstrzymujących się"/. Dlatego pozbawione wewnętrznej spójności jest twierdzenie Wojewody, iż warunek prawomocności uchwały o wyborze burmistrza zostałby spełniony "gdyby liczba głosujących "za" była większa niż połowa, tj. 50 procent + 1 głos". Jak wcześniej bowiem wykazano liczba 13 jest większa niż połowa liczby 25 - chociaż nie odpowiada regule "50 procent + 1 głos".
Wyjaśnienie pojęcia "bezwzględnej większości głosów" przez regułę "50 procent + 1 głos" mnoży byty prawne ponad możliwości i potrzeby wynikające z treści obowiązującego prawa. Wspomniana reguła może być traktowana jako techniczna wskazówka co do sposobu ustalania bezwzględnej większości jedynie w przypadkach parzystej liczby ważnie oddanych głosów. Jeżeli natomiast w głosowaniu mamy do czynienia z nieparzystą liczbą głosujących, to wówczas stosowanie omawianej reguły staje się nie tylko zbędne, ale oznacza wprowadzenie w drodze wykładni innego, surowszego wymogu co do progu większości /"większość kwalifikowana"/ niż to przewiduje ustawodawca. W ocenie sądu nie ma zatem podstaw do sięgania po regułę "50 procent + 1 głos" przy ustalaniu "bezwzględnej większości głosów" przewidywanej przez ustawodawcę jako warunek prawomocności niektórych rodzajów uchwał organu gminy. Zawierające więc takie odesłanie postanowienia statutów gmin lub "regulaminów wewnętrznych" pozbawione byłyby waloru normatywnego wzorca kontroli legalności uchwał, skoro obejmują regulację prawną odmienną od ustanowionej wprost w przepisie rangi ustawowej o mocy bezwzględnie obowiązującej, nie podlegającym wyłączeniu lub modyfikowaniu w drodze jakkolwiek wyrażonej "woli radnych".
W tym miejscu Sąd nie zgodził się z poglądem strony skarżącej wywodzącej, że o interpretacji art. 28 ust. 3 ustawy samorządowej decyduje wola radnych. Wykładnia również tego przepisu powinna odpowiadać jego normatywnej treści oraz uwzględniać uznane i prawidłowo zastosowane dyrektywy interpretacyjne.
Mając na uwadze przyjęte przez Sąd i wyżej wyłożone znaczenie wymogu "bezwzględnej wielkości głosów" przy wyborze burmistrza, wypada zgodzić się z zarzutem skargi, że ingerencja Wojewody w J. w rozpoznawanym przypadku jako oparta na błędnej wykładni prawa była jednak bezpodstawna, albowiem wybór burmistrza większością 13 głosów na 25 ważnie oddanych głosów nie jest sprzeczny z prawem, tj. regulującym tę kwestię art. 28 ust. 2 ustawy samorządowej.
Jeżeli tak, to skarga Miasta Z. zasługuje na uwzględnienie, a w konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należało uchylić na mocy art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa oraz art. 28 ust. 4 ustawy samorządowej.
O kosztach sporu obejmujących koszty zastępstwa sądowego orzeczono po myśli art. 208 Kpa, który stosuje się odpowiednio przy reprezentowaniu skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze /art. 216a par. 1 Kpa/.