Wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 15 grudnia 1993 r., SA/Wr 788/93

Teza

Przepis par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jest przepisem szczególnym w odniesieniu do par. 1 tego rozporządzenia i jako taki wyłącza stosowanie przepisu ogólnego.

Uzasadnienie

Skarżąca ubiega się o zakwalifikowanie do wykonania na własny koszt remontu kapitalnego lokalu mieszkalnego i przydzielenie takiego lokalu.

Skarżąca jest niezamężna i w chwili wydania zaskarżonej decyzji utrzymywała 6-letniego syna, obecnie zaś urodziła drugie dziecko. Wraz z dziećmi mieszka w lokalu mieszkalnym swojej matki. Lokal ten składa się z trzech pokoi mieszkalnych o powierzchni łącznej 63,23 m2 oraz kuchni. Ogólna powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 94,76 m2. Skarżąca wraz z swoją rodziną zajmuje pokój mieszkalny o powierzchni 11 m2, w pozostałych zaś pomieszczeniach mieszkają matka skarżącej i dwaj bracia.

Skarżąca utrzymuje się z usług krawieckich, które wykonuje w swoim pokoju mieszkalnym.

Matka i bracia są do skarżącej i syna nastawieni wrogo, utrudniają jej wykonywanie pracy zarobkowej, wysuwają stale pogróżki, dziecko jest wyzywane i lżone; zdarzały się również wypadki pobicia skarżącej przez braci.

Syn skarżącej jest znerwicowany i według zaświadczeń lekarskich rozpoznano u niego zaburzenia zachowania i niedorozwój umysłowy, co wymaga systematycznego leczenia.

Decyzją Prezydenta Miasta, wydaną na podstawie par. 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 36 poz. 203/, przyznane zostało synowi skarżącej uprawnienie do korzystania z dodatkowej powierzchni mieszkalnej.(...)

Decyzją z dnia 19 stycznia 1993 r. wydaną na podstawie par. 2 ust. 1 pkt 5 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych /Dz.U. nr 27 poz. 187 ze zm./. Prezydent Miasta odmówił zakwalifikowania skarżącej do dokonania na własny koszt remontu kapitalnego lub odbudowy zniszczonego lokalu mieszkalnego.

Rozstrzygnięcie to uzasadniono negatywną opinią Społecznej Komisji Mieszkaniowej i brakiem warunku trudnej sytuacji mieszkaniowej skarżącej. Nadto wyjaśniono, że zakwalifikowanie osoby do przydziału lokalu mieszkalnego na warunkach uprzedniego remontu kapitalnego pozostawione jest uznaniu organu administracyjnego, który zobowiązany jest załatwić w pierwszej kolejności wnioski wcześniej złożone i osób znajdujących się w trudniejszych warunkach mieszkaniowych.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że jej warunki mieszkaniowe uległy pogorszeniu. Do mieszkania matki powrócił jeden z braci, który odbywał kilkuletnią karę więzienia, jest psychicznie niezrównoważony i z powodu alkoholu odnosi się agresywnie do jej syna. Obecnie związana jest z konkubinem i chciałaby zamieszkać z nim razem. Do odwołania załączyła świadectwo zwolnienia z więzienia brata i orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej o uznaniu wymienionego za niezdolnego do służby wojskowej w czasie pokoju z rozpoznaniem osobowości nieprawidłowej, nieznacznego upośledzenia zdolności adaptacyjnych i ociężałości umysłowej.

Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta.

Zdaniem Kolegium Odwoławczego przy kwalifikowaniu wniosków o przydział lokalu mieszkalnego, po uprzednio wykonanym remoncie w trybie par. 2 ust. 1 pkt 5 lit. "b" rozporządzenia w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, warunkiem przydziału jest trudna sytuacja mieszkaniowa, polegająca na zamieszkiwaniu osoby uprawnionej w lokalu nie nadającym się do przebywania w nim ludzi bądź mieszkanie w lokalu nadmiernie zagęszczonym.

Warunków tych skarżąca nie spełnia, gdyż mieszka w lokalu samodzielnym, w którym powierzchnia mieszkalna na jedną osobę, uwzględniając w tym konkubina, wynosi 9,03m2. Inne okoliczności, jak niezgoda w rodzinie, kłótnie i awantury nie mogą uzasadniać odstępstwa od warunków mieszkaniowych, o jakich mowa w przepisach prawa lokalowego.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła, że przy ocenie jej warunków mieszkaniowych należało również uwzględnić jej sytuację rodzinną i chorobę syna, która może zaciążyć na jego rozwoju umysłowym. Do skargi załączyła zaświadczenie o stanie ciąży oraz zaświadczenie Poradni dla Dzieci, w którym u syna skarżącej stwierdzono cechy nadpobudliwości nerwicowej i moczenie nocne, co może mieć związek z trudnymi warunkami mieszkaniowymi i złą atmosferą w domu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko określone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego może otrzymać osoba, dla której przydział lokalu jest uzasadniony ze względu na warunki zamieszkiwania i sytuację materialną lub inne okoliczności określone w przepisach wykonawczych do ustawy albo w odrębnych przepisach.

W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych określone zostały w par. 1 zasady przydzielania lokali mieszkalnych osobom ze względu na warunki materialne i trudną sytuację mieszkaniową.

W przepisie par. 1 ust. 2 tego rozporządzenia zdefiniowane zostały warunki zamieszkiwania, których treść uzależniona została wyłącznie ud powierzchni mieszkalnej lokalu i metrażu przypadającego w ramach tej powierzchni na jedną osobę uprawnioną do przydziału lokalu mieszkalnego. Od tak określonych warunków przewidziany został tylko jeden wyjątek w stosunku do osób opuszczających dom dziecka w związku z osiągnięciem pełnoletności.

W dalszym przepisie ust. 3 tego paragrafu określone zostały warunki trudnej sytuacji materialnej, które łącznie z warunkami zamieszkania stwarzają uprawnienie do przydziału lokalu mieszkalnego.

W par. 2 rozporządzenia ustalone zostały natomiast inne, szczegółowe przesłanki przydzielania lokali mieszkalnych "bez względu na wysokość dochodu".

Ze sformułowania tego, organy orzekające w sprawie wyprowadziły wniosek, że przy przydziale lokalu mieszkalnego w trybie par. 2 rozporządzenia nie mają zastosowania warunki "trudnej sytuacji materialnej", o jakiej mowa w par. 1 ust. 3 rozporządzenia, natomiast przydział nie może być orzeczony z pominięciem warunków zamieszkiwania osoby ubiegającej się o przydział.

Wniosek taki jest błędny.

Z ogólnego porównania treści regulacji par. 1 i par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wynika, że regulują one odmienne sytuacje faktyczne.

W par. 1 rozporządzenia ustalone zostały ogólne zasady przydzielania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji gmin, natomiast w par. 2 określone zostały enumeratywnie szczegółowe przypadki, gdy taki przydział jest dopuszczalny.

Przepis par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jest przepisem szczególnym w odniesieniu do par. 1 tego rozporządzenia i jako taki wyłącza stosowanie przepisu ogólnego w myśl zasady, że lex specialis derogat legi generali.

Ponadto, co również istotne, treść szczegółowych unormowań w par. 2 ust. 1 rozporządzenia, wyraźnie pomija trudne warunki zamieszkiwania, o jakich mowa w par. 1 ust. 2.

Możliwość przydzielenia lokalu osobom podlegającym przekwaterowaniu /pkt 1/, pozbawionym mieszkań /pkt 3/ i przekazującym dotychczasowy lokal do dyspozycji organu gminy /pkt 4/ ewidentnie nie jest zależna od dotychczasowych warunków mieszkaniowych.

Pogląd taki został już wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 1992 r., I SA 1076/91 /ONSA 1993 Nr 1 poz. 16/ w sprawie o zamianę lokalu mieszkalnego z urzędu w trybie par. 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.

Dopuszczalność wprowadzenia odstępstw od ogólnych warunków przydzielania lokali mieszkalnych przewidziana została w końcowej części art. 36 ust. 1 prawa lokalowego.

Przepis par. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych określa "inne okoliczności" uzasadniające przydział lokalu mieszkalnego, o których mowa w końcowej części art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe.

Przydział lokalu mieszkalnego w trybie par. 2 ust. 1 tego rozporządzenia osobie, która na podstawie umowy zawartej z zarządcą budynku lokal ten wyremontowała lub odbudowała nie jest uzależniony od dotychczasowych warunków mieszkaniowych tej osoby w takim rozumieniu, o jakim mowa w par. 1 ust. 2 tego rozporządzenia i wobec tego odmowa zakwalifikowania osoby do przeprowadzenia remontu kapitalnego lub odbudowy zniszczonego lokalu mieszkalnego nie może być oparta wyłącznie na okoliczności, że - ze względu na warunki zamieszkiwania - nie może ona uzyskać przydziału lokalu mieszkalnego na ogólnych zasadach.

Należy zgodzić się natomiast z poglądem Prezydenta Miasta, że zakwalifikowanie osoby do przeprowadzenia remontu kapitalnego lub odbudowy zniszczonego lokalu mieszkalnego ma charakter uznania. Uznanie to nie może pomijać ani interesu ogólno-społecznego, ani uzasadnionego interesu strony i oparta na uznaniu decyzja administracyjna winna być szczegółowo umotywowana /J. Borkowski i in. "Komentarz KPA", Wyd. 1989 r., str. 207 i orzecznictwo tam powołane/.

Przy kwalifikowaniu zatem osób ubiegających się o przydział lokalu mieszkalnego w drodze remontu kapitalnego i odbudowy zniszczonego lokalu, organy gminy mogą i winny kierować się ogólnymi potrzebami mieszkaniowymi ludności i warunkami zamieszkiwania osób, ubiegających się o zakwalifikowanie do takiego przydziału. (...)

Uzasadnienie decyzji negatywnej w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego z zasady nie może ograniczać się do stwierdzenia, że warunki mieszkaniowe innych osób ubiegających się o przydział lokalu są trudniejsze i że podania zakwalifikowane do przydziału złożone zostały we wcześniejszych latach.

Z tych względów zaskarżone decyzje i decyzję organu I instancji należało uchylić na zasadzie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa.