Uzasadnienie
Na podstawie aktu notarialnego z dnia 25 maja 1982 r. Grażyna i Feliks D. nabyli w użytkowanie wieczyste działkę nr 2045, położoną w P., z przeznaczeniem pod budowę domu jednorodzinnego. Zgodnie z warunkami zawartej umowy wieczyści użytkownicy zobowiązani byli do rozpoczęcia budowy w ciągu dwóch lat i zakończenia budowy w ciągu czterech lat, licząc od daty umowy. Wobec tego, że mimo upływu powyższych terminów nabywcy nie rozpoczęli budowy domu, Naczelnik Miasta i Gminy w P. decyzją z dnia 20 marca 1987 r. rozwiązał umowę, zarządził odebranie gruntów i postanowił zwrócić im kwotę 20.816 zł uiszczoną tytułem opłat za użytkowanie wieczyste. Jako podstawę materialnoprawną swego rozstrzygnięcia Naczelnik Miasta i Gminy w P. powołał art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/.
W piśmie z dnia 27 marca 1987 r., skierowanym do Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Opolu, Feliks D. wyraził niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy, wyjaśniając, iż zwłoka w rozpoczęciu budowy jest wynikiem trudności związanych z zatwierdzeniem "zamierzonego projektu budynku". Podał, że nie może "zrezygnować z wytyczonego celu, przy aktualnie złych warunkach mieszkaniowych". W konkluzji wnosił o "przesunięcie terminu rozpoczęcia budowy", zapewniając, że po otrzymaniu pozwolenia budowlanego podejmie bardziej energiczne działanie.
Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Opolu nie zakwalifikował powyższego pisma jako odwołania od decyzji rozwiązującej umowę użytkowania wieczystego i zwracając akta organowi I instancji polecił rozpoznać je jako nowy wniosek o przedłużenie terminu rozpoczęcia budowy domu mieszkalnego, przy czym rozpoznanie powinno nastąpić "na zasadach wynikających z przepisów Kpa".
Otrzymawszy takie wytyczne, Naczelnik Miasta i Gminy w P. decyzją z dnia 21 kwietnia 1987 r. umorzył postępowanie, uznając, że sprawa została zakończona ostateczną decyzją z dnia 20 marca 1987 r. o odebraniu działki, wobec czego postępowanie z wniosku o przedłużenie terminu rozpoczęcia budowy stało się bezprzedmiotowe.
Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Opolu podzielił powyższy pogląd decyzją z dnia 11 czerwca 1987 r. nr GM.III-8243-10/87 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, konstatując jednocześnie, że pięcioletnia bezczynność użytkowników wieczystych może świadczyć o braku woli lub środków do budowy, wobec czego przedłużenie rozpoczęcia budowy byłoby bezzasadne.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Feliks D. zarzucił organom naruszenie art. 105 par. 1 Kpa oraz art. 128 Kpa przez bezpodstawne umorzenie postępowania i niezasadne przyjęcie, iż pismo jego z dnia 27 marca 1987 r. nie stanowi odwołania w sprawie. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania poniesionych w sprawie.
Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i - nie znajdując podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 200 par. 2 Kpa - wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odmowa potraktowania pisma Feliksa D. z dnia 27 marca 1987 r. jako odwołania od decyzji z dnia 20 marca 1987 r. o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego jest bezpodstawna. O tym, czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem, decyduje nie nagłówek, lecz treść pisma, przy czym odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeśli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z treści rozstrzygnięcia /art. 128 Kpa/. Odwołanie może być wniesione ustnie do protokołu, pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu.
Z treści pisma skarżącego z dnia 27 marca 1987 r. wyraźnie wynika, że nie aprobuje on decyzji o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego spornej działki, pragnie nadal posiadać tę działkę i w tym celu wnosi o przedłużenie terminu rozpoczęcia budowy domu. Jest to wniosek zawarty w treści odwołania wniesionego w terminie ustawowym z art. 129 par. 2 Kpa. Potraktowanie więc tego pisma jako nowego wniosku o przedłużenie terminu rozpoczęcia budowy, zgłoszonego w trybie art. 29 ust. 2 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, było bezpodstawne.
Skoro odwołanie rozpoznano mylnie jako odrębny wniosek o przedłużenie terminu budowy na spornej działce i organ odwoławczy takie rozstrzygnięcie zaaprobował, skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.
W tym stanie rzeczy na mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylić, jako wydane z naruszeniem prawa.
O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa.
Po otrzymaniu akt organ stopnia podstawowego podejmie odpowiednie czynności, zmierzające do nadania odwołaniu Feliksa D. z dnia 27 marca 1987 r. odpowiedniego biegu, i przedstawi je organowi II instancji celem rozpoznania.