Uzasadnienie
Wojewoda W-ki wydał w dniu 28 maja 1991 r. rozstrzygnięcie nadzorcze /nr Or. N. III-540/I/14/91/, w którym orzekł o stwierdzenie nieważności par. 1 uchwały nr 48/91 Rady Miasta i Gminy L. Z. z dnia 24 kwietnia 1991 r. w sprawie zapewnienia opieki instytucjonalnej nad dziećmi do lat trzech. Zakwestionowanym postanowieniem uchwały Rada postanowiła nie przejmować od Zespołu Opieki Zdrowotnej w B. żłobka jako instytucji i wystąpić o skomunalizowane obiektu po zlikwidowaniu tego żłobka.
Według uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, postanowienia te naruszają przepisy art. 8 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/, który przekazał gminom prowadzenie zakładów społecznej służby zdrowia jako zadanie zlecone. Od dnia 27 stycznia 1991 r. przepis ten uzyskał nowe brzmienie na skutek zmiany dokonanej ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 87 poz. 506 - art. 58/. Obecnie prowadzenie, utrzymywanie i zakładanie żłobków nie może być wykonywane przez inny organ, jak tylko właściwy organ gminy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto i Gmina L. Z. kwestionuje legalność powyższego rozstrzygnięcia, wywodząc, że przytoczone w nim przepisy nie nakładają na gminy obowiązku przejmowania żłobków prowadzonych dotychczas przez zespoły opieki zdrowotnej. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "zakładanie i utrzymywanie żłobków" odnosi się wyraźnie do sytuacji, które mogą powstać w przyszłości. Odmiennie natomiast uregulowano kwestię prowadzenia szkół podstawowych, co do których ustawodawca nałożył obowiązek przejęcia ich przez gminy z dniem 1 stycznia 1994 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie narzuca gminie prowadzenie w dotychczasowej formie jednostki organizacyjnej, chociaż art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. "i" ustawy samorządowej przewiduje, że o tworzeniu, likwidacji i reorganizacji gminnych jednostek organizacyjnych stanowi wyłącznie rada gminy. W ten sposób godzi się w samodzielność gminy, która w myśl art. 2 ust. 3 ustawy samorządowej podlega ochronie sądowej.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda W-ki wniósł o jej oddalenie, podając, że w świetle stanu prawnego ukształtowanego zwłaszcza przepisem art. 58 ustawy o pomocy społecznej jedynie gmina ponosi odpowiedzialność za utrzymywanie i zakładanie żłobków. W konsekwencji dysponuje także wyłączną kompetencją do wydania decyzji o likwidacji żłobka. W ustawie budżetowej na 1991 r. nie przewidziano dotacji dla żłobków, gdyż wydatki te powinny być właśnie pokrywane z budżetów gmin (...).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością komunalną, /art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, wyposażonym między innymi w kompetencję do orzekania o nieważności sprzecznej z prawem uchwały organu gminy /art. 91/. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy nieważna jest uchwała "sprzeczna z prawem". Tylko w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa /art. 91 ust. 4/. A zatem każde "istotne" naruszenie prawa wywołuje skutek w postaci "nieważności" uchwały organu gminy, nie pokrywającej się z "nieważnością" w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa, albowiem nie muszą występować określone w nim przesłanki nieważności.
Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy samorządowej rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy może być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, a podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy /ust. 3 in fine/. W orzecznictwie wypowiedziano zapatrywanie, według którego wniesienie skargi bez spełnienia tego ostatniego warunku jest brakiem formalnym skargi, uniemożliwiającym nadanie jej dalszego biegu. Organ gminy zatem może uzupełnić ten brak już po wniesieniu skargi. Podjęcie stosownej uchwały przez wezwany do uzupełnienia skargi właściwy organ gminy, nawet po upływie trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia, nie powoduje niedopuszczalności samej skargi, jeśli została ona wniesiona w ustawowym terminie /wyroki z dnia 9 stycznia 1991 r. SA/Wr 1001/90 oraz z dnia 4 kwietnia 1991 r. SA/Po 62/91/. (...)
Nadesłany w dniu 1 października 1991 r. na żądanie Sądu wyciąg z protokołu sesji Rady z dnia 12 czerwca 1991 r., odnotowującego jednogłośne podjęcie uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, spełnia warunek wniesienia skargi, o którym mowa w art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy samorządowej. (...)
Powołany jako podstawa prawna przepis art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ w brzmieniu ustalonym przez art. 58 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 87 poz. 506/ przewiduje, że "zakładanie i utrzymywanie żłobków należy do zadań własnych gmin". Nie ulega więc wątpliwości, że tak ujęte zadanie obciąża gminy najpóźniej od dnia wejścia w życie nowej ustawy o pomocy społecznej, to jest od dnia 17 stycznia 1991 r. Słusznie zauważa organ nadzoru, że obowiązek ten spoczywał na gminach w istocie już od dnia 27 maja 1990 r., skoro przepis art. 11 cytowanej ustawy kompetencyjnej wprowadził stosowne zmiany do ustawy z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej /Dz.U. RP Nr 92 poz. 726 ze zm./, z których jednoznacznie wynika, że gminy "zakładają i utrzymują żłobki i inne zakłady opiekuńcze o zasięgu lokalnym", wykonując to "w ramach zadań własnych".
Powstaje wszakże pytanie, czy tak sformułowane zadanie obejmuje również obowiązek przejęcia przez gminy żłobków dotychczas działających na jej terenie. Z brzmienia przepisu art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej oraz jego porównania z treścią art. 9 tej ustawy, dotyczącego "prowadzenia" i "przekazywania" szkół, strona skarżąca wyprowadza wniosek, że zadanie określone w art. 8 ust. 2 odnosi się do przyszłości, nie zaś do żłobków działających w chwili wejścia w życie ustawy samorządowej. Oba te argumenty nie przekonały Sądu. Powołany bowiem w celach porównawczych art. 9 omawianej ustawy reguluje "przechodzenie" i "przekazywanie" prowadzenia różnego typu szkół i placówek oświatowych oraz w różnym czasie, podczas gdy "zakładanie i utrzymywanie żłobków" przechodzi do gmin jako ich zadanie własne jednorazowo i w całości. Chybiona jest także interpretacja językowa zwrotu "zakładanie" i "utrzymanie". Prawidłowe jego odczytanie bowiem powinno prowadzić do odmiennych konkluzji, takich mianowicie, że zadania gminy obejmują zarówno "zakładanie" nowych żłobków, jak i "utrzymanie" dotychczas istniejących. Inny zamysł ustawodawczy byłby irracjonalny, skoro ani przepisy ustawy kompetencyjnej, ani inne obowiązujące przepisy prawa nie dostarczają podstawy prawnej do dalszego prowadzenia żłobków przez organy rządowej administracji ogólnej, w szczególności zaś do likwidacji żłobków.
W tym miejscu wypada zauważyć, że zakwestionowany paragraf uchwały obejmuje dwa postanowienia; drugie z nich /"wystąpić o skomunalizowanie obiektu po zlikwidowanym żłobku"/ zawiera implicite zobowiązanie organów administracji rządowej do zlikwidowania spornego żłobka. Nie wydaje się, aby zakres samodzielności gminy obejmował możliwość zobowiązania takich organów do podejmowania konkretnych działań, i to nie znajdujących podstaw w prawie. To właśnie gmina dysponuje prawnymi środkami pozwalającymi na likwidację żłobka, a mianowicie powołanym w samej skardze przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "i" ustawy samorządowej, według którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy między innymi podejmowanie uchwał dotyczących "tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek".
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza powyższego przepisu ustawy samorządowej, albowiem będąca konsekwencją tego rozstrzygnięcia konieczność "utrzymania" żłobka w żadnej mierze nie ogranicza wyłącznego uprawnienia rady gminy do jego reorganizacji w sposób przewidziany w dalszych postanowieniach uchwały z dnia 24 kwietnia 1991 r. bądź nawet całkowitej likwidacji, jeżeli w innej drodze zapewni realizację zadań własnych gminy w tej dziedzinie. Nie naruszając prawa, rozstrzygnięcie nadzorcze nie godzi też w samodzielność gminy. Ustanowiona w art. 2 ust. 3 ustawy samorządowej zasada sądowej ochrony samodzielności gminy nie niweczy praw innych podmiotów ani wynikającej z całego systemu prawa hierarchii wartości podlegających ochronie prawnej. Kontrola sądowa, sprawowana zarówno przez sądy powszechne, jak i sądy administracyjne, prowadzona jest na podstawie prawa i dotyczy tylko zgodności określonych działań gminy z obowiązującym prawem, a prawem chroniona samodzielność gminy nie obejmuje działań bezprawnych. Nie można skutecznie chronić sądownie tego, co jest niezgodne z prawem.
Jeżeli zatem w rezultacie przedstawionej wyżej wykładni prawa skład sądzący podzielił pogląd prawny leżący u podłoża zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody W-kiego, a zarazem nie dostrzegł żadnych innych wadliwości w postępowaniu nadzorczym, to skarga Miasta i Gminy L. Z. na to rozstrzygnięcie nie mogła zostać uwzględniona, lecz podlegała oddaleniu w myśl art. 207 par. 5 Kpa.